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中国官员的等级如何划分?
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拳力向前
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拳力向前
发表于 2021-12-21 06:01:26
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要理解中国的政治经济问题,首先要理解中国政府官员的行为;
要理解中国政府官员的行为,首先要理解政府官员的行政级别。
为什么?
第一,在官场,行政级别决定了资源和权力的配置方式。俗话说,“官大一级压死人”,说明级别是官场的明规则。
第二,几乎所有官员都将级别的提拔和职位的重用当做职业奋斗目标。这对应于一句名言:“不想当将军的士兵不是好士兵”。
因此,理解官员级别才能理解地方政府及其官员的行为模式。然而,中国官场的行政级别非常复杂,有时甚至没有明确的规定。不仅普通人难以明白,即便像我们这样专门研究中国问题的专业学者,也往往需要花费很多时间才能搞明白。
尽管网上有不少资料,但是要么不够全面,要么不够准确。在我们正式解析中国官场的行政级别之前,读者不妨回答以下几个关于级别的问题。
国家烟草专卖局副司长是什么级别?广州市白云区副区长是什么级别?白云区
教育
局局长是什么级别?北京市朝阳区检察院副检察长是什么级别?
如果你认为他们属于不同级别的话,那么你错了。正确答案是:
他们都是正处级。
正因为官场级别问题如此重要,又如此复杂,我们觉得有必要专门写一篇来介绍中国官场级别的规则。
一、中国的五级行政级别决定了官员级别的基准体系
1、国家级正职,简称“正国级”,
包括党和国家的最高领导。正国级职位包括:中共中央总书记,中央政治局常委,国家主席,全国人大常委会委员长,国务院总理,全国政协主席,中央军委主席。
2、国家级副职,简称“副国级”,
包括党和国家最高领导机构的成员(正国级除外),正国级职务的副职等。它们包括:中共中央政治局委员、候补委员,中央书记处书记,全国人大常委会副委员长,国务院副总理和国务委员,全国政协副主席,最高人民法院院长,最高人民检察院检察长。
中央纪委、中央政法委的书记则因情况而定。按照职位“就高不就低”的原则——这是识别官员级别的第二法则,如果这两个书记是政治局常委,那么他们就是正国级;如果是政治局委员,就是副国级。
3、省部级正职,也称“正部长级”,
包括中央部委、省级党委和政府的正职领导(“一把手”)。它们包括:中共中央下属机构(如政研室、党史研究室、文献研究室)的正职领导,国务院组成部门(部、委、办、总局、审计署、人民银行、海关总署等)的正职领导,全国人大和全国政协的办事机构和专门委员会的正职领导,各省四套班子(党委、人大、政府、政协)的正职领导。
4、省部级副职,
包括省部级正职的副职,还有各省的党委常委,不再列举。
5、厅局级(或地厅级)正职,
包括中央部委下属司局和省直机关(厅、局、部)的正职领导,各地级市(地区、直辖市所属区)四套班子的正职领导。
6、厅局级副职,
包括厅局级正职的副职和市委常委。
7、县处级正职,
包括中央部委司局和省直机关的正职领导,各地级市下属委、办、局的正职领导,直辖市的街道(或乡镇)党政领导正职,以及各县四套班子的正职领导。
8、县处级副职,
包括县处级正职的副职和县委常委。
9、乡科级正职,
包括各地级市下属机构的科室正职领导,各县下属委、办、局的正职领导,乡镇党委书记、乡镇长和人大主席,街道工委书记和办事处主任。
10、乡科级副职:
包括乡镇级正职的副职,乡镇党委委员和街道工委委员。
二、五级行政体系外还有特别体系
虽然大部分官员的行政级别可以通过基准体系来识别,但是还有很多官员的身份不能套用上面的级别,因为他们所属单位不是五级行政体系中的任何一级,而是介于两级之间,即所属单位是副部(省)级、副厅级、副县级,因此这些单位的正职领导比所在行政区划的级别高半级。
第一种特别情况是,一些由国务院或部委代管的“国家局”属于副部级单位,而不是普通的正部级单位。
例如,国务院直属的国家统计局、国务院机关事务管理局,以及由国务院部委代管的国家能源局、国家粮食局(均由国家发改委代管)、国家烟草专卖局(工信部代管)等。
一个简单的识别方法是,机构名字中有“总局”字样的是正部级单位,有“国家xx局”的是副部级单位,而没有“国家”字样的局为部委内设的正厅级单位。
第二种特别情况是,中国目前有15个副省级市,包括哈尔滨市、长春市、沈阳市、大连市、青岛市、南京市、宁波市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、西安市。
根据中央编办的中编发[1995]5号文,副省级市直属机关的级别,可比照国家局确定,即市直工作部门为副厅级,内设机构为处级。市辖区及其工作部门的级别,可比照市直机关相对应的关系确定;市辖县和代管的县级市的级别仍为处级,其工作部门为科级。
这就是说,广州市市长是副部级,副市长是正厅级,市教育局局长和白云区区长都是副厅级,而白云区副区长和白云区教育局局长都是正处级。
第三种特别情况是,检察院和法院的行政级别比当地政府下属部门要高半级。
因为地方政府、检察院、法院都属于由当地人民代表大会选举产生的国家机关,即所谓“一府两院”。
举例来说,北京市市长是正部级,北京市朝阳区区长是正厅级,朝阳区财政局局长是正处级,那么朝阳区检察院检察长比区财政局长高半级,就是副厅级。
三、党群机构:官员级别与机构行政级别相互影响
在中国,执政党领导国家,因此在实际政治
生活
中,党委机构负责人的级别一般要高于同层次的政府部门负责人的级别。这主要通过各级党委委员会来实现。
正如基准体系所描述的,各级党委的常委,除了四套班子的正职领导,其级别均比所属行政区域低半级,比所属部门高半级。例如,地级市的市委常委兼宣传部长是副厅级,比市文化局局长(正处级)高半级。
关键问题是,哪些人可以进入党委常委会?
除了党委书记(省委书记、市委书记或县委书记)、政府正职(省长、市长或县长)、专职副书记,纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、政府常务副职(常务副省长、副市长或副县长)、党委秘书长、当地军区司令员或政委是常委,统战部长、首府城市的党委书记一般也是常委,有一段时间省政协主席也进入省委常委(目前已退出)。常委会的组成表明,绝大部分成员都是党的下属机构负责人。
由于“一把手”的级别反过来会影响所在单位的级别,因此实际上党委机构比对应的政府机构高半级,这导致党委下属机构的副职领导也可能高半级。
例如,省委组织部部长肯定是省委常委,属于副部级干部,那么主持工作的省委组织部常务副部长就是正厅级干部,与省人力资源和社会保障厅厅长同级别。事实上,几乎所有省人社厅厅长都同时兼任省委组织部副部长。但省委组织部的普通副部长则与人社厅副厅长行政级别一样。
党委机构高半级的另一个原因是机构性质。
根据党章,各级党的纪律检查委员会和党委全委会一样,都是当地党代会选举产生。因此,纪委又比党委的其它下属部门(组织部、宣传部、统战部)和政府的下属部门要高半级。
例如,中纪委书记是副国级(政治局委员)或正国级(政治局常委),中纪委副书记是正部级,中纪委组织部长、宣传部长是副部级。继续推理,省纪委预防腐败室主任是副厅级,而一般省委组织部研究室主任或省人社厅办公室主任是正处级。
除了党的机构,还有工会、共青团、妇联、工商联等群团组织,它们都属于党领导的机构,因此统称党群机关。
各级党群机关和对应的政府下属部门级别一样。
四、特殊职位、干部高配和其它单位
除了前面提到的省长、局长、处长等带“长”的领导职务序列,中国还有一个非领导职务序列,主要包括三个层级:巡视员(对应于厅级)、调研员(对应于处级)、主任科员(对应于科级),这三个层级可以分为正职和副职。
非领导职务一般没有决策权和签字权,除非一把手授权。此外,还有一些中央部委的督察专员,例如国家总督学、土地督察等,他们一般是副部级。
第二类特殊职位是中央部委的部长助理,
例如公安部和商务部都设立了若干部长助理,这些部长助理同时兼任党组成员。“助理”不是基准职务,其级别介于副部长和厅局长之间,在行政上一般是正厅级,但是享受副部级待遇,包括政治、医疗、住房待遇。各省、市、县的政府首长助理以此类推。
除了按部就班的等级体系,还有一些官员的级别高于所在单位的级别,这种情况称为“高配”。这包括三种类型:
第一,重要部委的领导。
例如国家发改委有六个正部长级的副主任,公安部有两个正部长级的副部长,可见其强势。在地方,一般公安局长都是党委常委和/或政府副职,比政府下属部门正职领导高半级。
第二,一些部门内设的重要机构。
例如,法院的执行局、检察院的反贪局,以及一些准军事机构(公检法、司法)的政治部,这些机构的正职领导属于所在单位领导副职序列,比其它内设机构领导高半级。
第三,经济开发区、一些省直管县以及县级市的领导,一般比基准情形下的级别高半级。
例如,省直管的经济开发区或高新区的管委会主任一般是副省级,浙江省金华市下属的义乌市市委书记和市长都是副厅级。
除了党政机关和群团组织,中国还有庞大的事业单位,例如大学、医院、报社、图书馆等,它们在管理上有些沿用了党政机关体系,这类机构的行政级别由其隶属关系决定。
例如,大部分985大学(30多所)属于中央直管的大学,为副部级大学,其校长和书记为副部级,
常务副校长和常务副书记为正厅级,其余副校级领导为副厅级,学校的部长、处长、学院院长均为正处级。
而正规本科大学一般是省教育厅管理,为正厅级,副校级领导和部处、学院领导的级别与中管大学相应职位一样。报社的行政级别与政府下属部门类似。比如,中央直管的新华社、人民日报为正部级,那么这两个机构的正职领导就是正部级。
中国的国有企业其实也有级别,因为国企的领导人都有级别。
人事关系由中央组织部管理的中央国企有50多家,其一把手级别一般为副部级,极少数为正部级(如中国铁路总公司);人事关系由国务院国资委管理的,为正厅级。类似地,人事关系由地方党委组织部管理的国企,其领导人一般为副厅级或者正厅级,由地方国资委管理的国企级别为副厅级。
本文原载FT中文网,作者 | 聂辉华、顾严
聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授;
顾严系中国国家发改委社会发展研究所副研究员。
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