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[问答] 新加坡疫情及防疫策略启示

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haiy 发表于 2021-12-4 01:30:13 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 
引言

当地时间2021年10月9日，新加坡总理李显龙发表全国讲话，表示随着传染力更强的Delta变种病毒出现，新加坡必须改变战略，迈向与新冠共存。与此同时，新加坡10月27日新增5324起新冠确诊病例，连续九天超过3000起，而全球多地单日新增感染也仍在千例以上的水平。当前，Delta变种病毒仍在全球范围内造成感染新增，多国正在讨论并调整抗疫策略。本文从新加坡国情与疫情出发，梳理分析该国“共存”尝试之下的综合利弊以及对全球各国抗疫的启示。

新加坡疫情及防疫策略启示 第1张图片

图源：Our World in Data

新加坡疫情及防疫策略启示 第2张图片

图源：联合早报 https://www.zaobao.com/realtime/singapore/story20211027-1207624

新加坡国情

新加坡共和国（Republic of Singapore）是位于东南亚的城邦岛国、城市国家——无省市之分，而是将全国划分为五个社区（行政区），由相应的社区发展理事会管理（东北、东南、西北、西南和中区社理会）。五个社区再进一步分为27个选区，包括12个单选区和15个集选区。

地理位置上，新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，北隔柔佛海峡与马来西亚相邻，南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望，并以新柔长堤与第二通道两座桥梁相连于新马两岸之间，地处世界主要航道的交汇处，是世界贸易的重要物流枢纽和通道。新加坡由新加坡岛及附近63个小岛组成。20世纪60年代，新加坡陆地面积581.5平方公里，通过多年填海造地（政府计划到2030年再填海造地100平方公里），目前已增加24%，总面积728.6平方公里——相当于中国北京16410平方公里的4.4%。

新加坡疫情及防疫策略启示 第3张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第4张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第5张图片

图源：Singapore Population。https://www.population.gov.sg/files/mediacentre/publications/population-in-brief-2021.pdf

人口结构上，新加坡是全球最国际化的国家之一，居民约399万，非居民约147万，总人口545.36万——相当于北京人口2189.31万的25%。其中，年龄65岁及以上人口占比已达17.6%，老龄化问题严重（65岁以上老人占总人口达7%，即将该地区视为进入老龄化社会）——这一比率在中国为13.50%。新加坡每年将要吸纳1.5万至2.5万移民成为新公民；政府会根据申请者的人口素质、人口出生率和国内的需求不断调整每年吸纳的新公民的人口数量。家庭和就业结构上，许多新加坡人和外国人结婚，约有40%的婚姻和家庭是由新加坡人和外国人共同组建的。通过引进海外人才，吸收其专业技术、海外市场资源和海外市场份额，新加坡的企业可以更快地进入国际市场。此外，随着更多的新加坡人进入高端技能型工作岗位，低端的劳动型工作岗位也需要由外来劳工填充。例如，有大量的东南亚佣工进入新加坡老年人看护和家政服务场域，以应对社会老龄化带来的照护负担。

新加坡疫情及防疫策略启示 第6张图片

图源：MTI。https://www.mti.gov.sg/-/media/MTI/Resources/Economic-Survey-of-Singapore/2019/Economic-Survey-of-Singapore-2019/FullReport_AES2019.pdf

新加坡疫情及防疫策略启示 第7张图片

图源：MTI。https://www.mti.gov.sg/Resources/Economic-Survey-of-Singapore/2020/Economic-Survey-of-Singapore-2020

自然资源上，新加坡资源比较匮乏，主要工业原料、生活必需品依赖进口。农业上，用于农业生产的土地占国土总面积1%左右，产值占国民经济不到0.1%，主要由园艺种植、家禽饲养、水产养殖和蔬菜种植等构成；而新加坡绝大部分粮食、蔬菜需进口。产业结构上，新加坡属于外贸驱动型经济，以电子、金融、航运、服务业等为主，高度依赖美、日、欧和周边市场，外贸总额可以达到GDP（国民生产总值）的四倍。其中，服务业系新加坡经济增长的龙头，2015年产值为2619.5亿新元，占GDP的70.4%，2019年占比70.3%，2020年70.1%；旅游业系新加坡外汇主要来源之一，疫情前旅游业收入约占新加坡GDP的5%左右，游客主要来自东盟国家、中国、澳大利亚、印度和日本。此外，新加坡拥有亚洲最广泛的自由贸易区网络，占据了世界GDP的60%；作为世界最繁忙的转运海港港务集团（PSA）以及亚洲最大的货运机场之一樟宜机场的所在地，新加坡通过其优良的基础设施和联通性协助企业快速进入全球市场，为企业提供了商业互联互通。根据世界银行公布的全球物流绩效指数，新加坡自2007年以来在亚洲地区始终名列榜首；新加坡在160个国家中的清关效率排名第一；新加坡海关能在10分钟内处理完90%的电子准证申请，在8分钟内处理完90%的实物货物；123个国家中的600个港口通过200条航线连接至新加坡；新加坡处理了全球七分之一的集装箱转运吞吐量——世界上最大的转运枢纽。作为商业和交通的地区枢纽，大量跨国企业将区域总部设在新加坡。

医疗资源上，相比世界很多国家，新加坡的医疗资源较为丰富。以中韩新三国对比为例，2019年中国每千人医院床位数为5.64张，湖北省为6.77张，武汉市为7.56张；值得注意的是，湖北省的每千人医院床位数已经高于中国全国平均水平，也高于新加坡的2.8张，但是仍远低于韩国的12.27张。新加坡每十万人重症病床数为11.4张，远高于韩国的10.6张，中国的3.6张；虽然新加坡的每千人医院床位数不如中国和韩国多，但是人均重症病床数资源较丰富，分别为中国的3.2倍，比韩国多0.8张。中国每千人有医生2.4位，湖北省2.57位，武汉市3.42位，韩国2.34 位，新加坡2.4位。此外，新加坡的三级医疗分诊系统（医院、社区医院、社区诊所），通过对各级医疗机构的分工，保证医疗资源的高效分配及使用，避免医疗资源的集中和挤兑。

新加坡疫情及防疫策略启示 第8张图片

图源：中国国际发展知识中心。http://www.cikd.org/fileCache/pdf/C/CIKD-WP-2020-005%20%e7%a7%af%e6%9e%81%e5%8d%8f%e5%90%8c%e6%8a%97%e5%87%bb%e6%96%b0%e5%86%a0%e7%96%ab%e6%83%85.pdf

总体而言，虽然国土面积小、人口较少、自然资源匮乏，但是自1965年独立后，新加坡以其地处世界主要航道交汇处的地理位置优势及人才引进策略，通过国际贸易和人力资本的操作，迅速转变成为亚洲四小龙之一，成为亚洲重要的金融、服务和航运中心之一，世界贸易的重要物流枢纽和通道。换而言之，也正如新加坡卫生部部长王乙康表示，新加坡作为一个“弹丸小国”和“全球枢纽”，必须跟世界保持联系。

新加坡疫情

2021年8月初，新加坡的单日新增新冠感染病例维持在个位数，医疗系统运作有序，防疫较为成功。8月10日，新加坡分阶段放松疫情管控措施开始。自此，新加坡单日感染人数不断飙升，重症及死亡人数有所增加（虽然在完成疫苗全程接种的人群中，重症及死亡比率维持在较低水平）。如同世界其他一些实施“与病毒共存”政策的国家，新加坡疫情在放宽防疫措施后持续恶化——在10月的大部分时间里，新加坡单日新增新冠确诊病例超过3000起。

随着疫情反弹，新加坡面临着医疗资源挤兑的风险。截至10月20日，本地近90%的隔离病床、逾2/3的加护病房床位已被占用；过重的工作负担使得医疗人员疲惫不堪；增加病床、购买设备、调派增援也需要资金与时间。新冠之外的一般服务和医疗护理也已受到影响。10月中旬，美国疾病控制与预防中心（U.S. CDC）将新加坡纳入其“非常高”风险旅游目的地名单，将新冠风险高风险级别从三级上调至最高风险级别四级，建议人们应避免前往该国。值得注意的是，新加坡持续推进全民疫苗接种，作为全世界新冠疫苗接种率最高的国家之一。截至2021年10月29日，新加坡完成新冠疫苗全程接种（辉瑞/复必泰、莫德纳、科兴）的人口比例已达84%，基本已经高于此前预计实现群体免疫要求的比例。

新加坡疫情及防疫策略启示 第9张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第10张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第11张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第12张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第13张图片

图源：Our World in Data。https://ourworldindata.org/covid-cases?country=IND~USA~GBR~CAN~FRA~DEU~KOR~SGP~JPN#what-is-the-dAIly-number-of-confirmed-cases

新加坡疫情及防疫策略启示 第14张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第15张图片

图源：联合早报。https://interactive.zaobao.com/sg-covid-19-cases/dashboard.html

其实，随着新变种病毒的出现、个体抗体水平的下降，单纯的疫苗接种已经不足以完全遏制新冠病毒的传播和感染病例增加。10月，新加坡总理李显龙发表全国讲话，表示新加坡最初的做法是预防人民感染病毒，尽可能收紧安全管理措施，将确诊病例降到最低；当时，新加坡人口还未广泛接种疫苗，感染后果非常严重，而且疫情初期病毒传染还相对可控，严格的防疫措施尚能有效地阻断病毒传播链。事实证明，新加坡的抑制策略奏效，其新冠死亡率是全球最低的国家之一。然而，Delta变种病毒改变了疫情的走向，病毒感染力增强，在全球各地蔓延不止。李显龙表示，即便所有人民都完成疫苗接种，新加坡也不可能通过封锁和安全管理措施来抵御Delta变种病毒——即使通过收紧安全管理措施来减少病例，一旦放宽措施，病毒又会迅速传播。此外，新加坡也不能无限期地封城和关闭边境——收紧措施对新加坡外向型经济存在大量负面影响，例如使企业受到冲击、员工失去工作、民众生活无法恢复正常状态。

新加坡疫情及防疫策略启示 第16张图片

新加坡疫情及防疫策略启示 第17张图片

图源：联合早报 https://www.zaobao.com/realtime/singapore/story20211009-1201648

应对新一波疫情，新加坡政府选择了采取一种折中办法，选择性地放宽措施——例如在风险可接受的领域放宽措施。一方面，考虑医疗系统的负荷力，新加坡将现有防疫措施延长至2021年11月21日，从而避免全面放宽措施导致疫情回弹、感染病例急剧增加，确保新冠病患得到及时有效的救治及非紧急病例的治疗不被过分延后。待疫情达峰，群体免疫能力更强，新加坡再继续放宽措施。另一方面，新加坡正在重开边境，放宽防疫政策，其中包括“疫苗接种者旅游走廊计划”（Vaccinated Travel Lane）——继丹麦、英国和美国等9国后，11月8日起该通道将纳入澳洲及瑞士，允许来自两国已完全接种疫苗的旅客凭借阴性核酸检测结果入境而无需隔离。

“共存”的利弊

如上所述，新加坡存在面积小、人口少、自然资源稀缺、外向型经济等诸多特殊性。其“共存”策略并非“放之四海而皆准”的防疫最优解，而是综合考虑新加坡国情与疫情得出的一个合适答案。

新加坡疫情及防疫策略启示 第18张图片

图源：MTI。https://www.mti.gov.sg/Resources/Economic-Survey-of-Singapore/2020/Economic-Survey-of-Singapore-2020

由于严格防疫封锁对外向型经济危害巨大，新加坡难以长期关闭边境。目前，全球选择尽快全面解封的国家，大多为服务业占比较高的发达经济体。新加坡服务业长期占GDP的70%左右。疫情打击下，全球供应链中断，经济社会运转受限，服务业受到重创，2020年新加坡GDP同比下跌5.4%，跌幅超过1998年金融海啸（-3.2%）和2008年次贷危机（0.3%）。此外，新加坡严重依赖外籍劳工，其劳动力近40%为外籍。随着疫情封锁隔离、边境管控收紧，外籍高技能劳动者或低技能劳动力就业人数均持续萎缩，导致大量行业普遍出现劳动力短缺，尤其是需要大量人力的建筑业、海事业与加工业。劳动力短缺不仅使行业受到困扰，新加坡人的日常生活也因为租屋与私宅工程延误、佣工减少等问题受到影响。新加坡2021年第三季度经济增长6.5％，同比第二季度15.2％的增幅，已明显放缓。因限制措施导致持续亏损，新加坡中华总商会呼吁政府尽快开放商业活动和国界。行业盼望开放边境，甚至是恢复到原本的入境人数。


总体而言，作为一个城市国家，新加坡产业结构不完整，区域内部相互支持及实现经济内循环较为困难，停摆经济、限制人员流动等防疫措施的代价很大。因此，为保障社会秩序最大程度的正常运行，新加坡选择对经济干扰最小的抗疫方式，其重点不在于严格“清零”而在于实现“共存”——确保新冠疫情对医疗系统造成的负荷保持在合理范围内，确保重症死亡病例比率相对可控，继续通过推进（加强针）疫苗接种提高群体免疫能力，选择性地放宽防疫措施。

同理，经济体量大、产业结构较完整的国家对暂时停摆经济的抗风险能力更强，能够承担更严格的“动态清零”策略。例如，作为全球最大的制造经济体之一，中国经济的投资组合更加多元化，国内市场仍有发展潜力，可以实现经济内循环。这些条件使得中国相比很多国家可以有相对更长的时间观察和参考其他国家的政策措施在真实世界中的效果，采取更严格的防疫手段，“把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位”。

与此同时，新加坡以“小而美”的特殊性也具备其他国家难以复制的防疫优势。新加坡的医疗系统普遍精准、高效，医疗资源相对较为丰富，虽然仍然面临着疫情反弹医疗资源挤兑的风险，但是其资源状况依然优于很多国家地区，尚能及时治疗感染重症患者及有效控制重症死亡人数在较低比例。相反，中国部分地区医疗资源分配不均，大多数城市医疗资源有限，且居民需求量较大（即便是新冠轻症感染，很多人也会倾向于去医院挂号治疗）。此外，中国人口众多且地区间流动性较高，如果采取松散的防控策略，新冠感染案例数或超过动态清零隔离人数，使得抗疫成本更高，持续时间更长，社会经济受到影响更大。在此背景下，发现一宗确诊立即大范围封闭检测、隔离密接者甚至次密接者、及时切断传播链、对防疫不力严厉问责查办的严格防控可能是现阶段的最优策略。而新加坡凭借其较好的医疗条件及高效的行政管理手段，政策可以有更大的灵活度，调整难度更小，抗疫的容错率更高。因此，新加坡的防疫政策是其特殊国情下综合全局利弊的结果，建立在可以实现全国积极追踪、精准防控、适时调整的条件之上的社会抗疫探索。“虽然一直在开放，但不可以一次性地大开放，按部就班，一步一步来，摸着石头过河”，这是新加坡与其他一些国家“群体免疫”策略的“共存”托辞下消极疫情防控、耗散治理责任的本质差异。

总而言之，新加坡的“共存”策略并非完全开放、放弃防疫的政策，也绝非新冠病毒客观上已经不再造成威胁的信号；新加坡的防疫尝试，更多的是其包括经济结构、医疗资源等特有国情与疫情公共卫生威胁的均衡结果。由此可见，尽管全球疫情亟需全球协同治理，各个国家地区具体的防疫政策也需要因时因地制宜。单一一个国家的防疫策略对其他国家的外部效度及参考价值理应经过审慎而反复的考量，在政策的制定与执行上，各国国情与疫情的差异需要被充分理解与尊重。
本文作者：曾诚
本文审校：余卓朋
文章来源：原文摘自《全球医疗动态汇编》总第93期
刊物信息：《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。
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