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[问答] 高密度地区解决土地问题的启示:纽约城市规划中的土地开发 ...

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庸俗一些 发表于 2022-1-19 01:18:05 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 
导读

作为全美人口最多的城市和高密度地区,纽约在历版规划中如何通过土地开发与利用,达到解决土地资源稀缺问题的同时实现环境的宜居性目标,对高密度的大都市规划具有积极的借鉴意义。那么,在历版规划中,纽约是如何应对土地供需矛盾的?如何应对房价快速上涨?在高密度地区它是如何打造宜居的环境?其做法对我国大城市规划有哪些启示?详情见下文。
作为处于金字塔尖的全球城市,纽约的城市发展历程与规划演进举世瞩目。纽约历版规划一直是学术界关注的焦点,但针对高密度地区如何解决人口增加、房价上涨、公共空间缺乏等问题,尚缺少针对性的研究。作为全美人口最多的城市和高密度地区,纽约在历版规划中如何通过土地开发与利用,达到解决土地资源稀缺问题的同时实现环境的宜居性目标,对于我国高密度的大都市规划具有积极的借鉴意义。

本文通过简要梳理21世纪以来纽约的三版城市规划,从如何应对土地供需矛盾、如何应对房价快速上涨和如何在高密度地区打造宜居环境三个方面进行分析与总结,以期对我国大城市的规划提供参考与借鉴。
一、纽约市城市规划的演进

纽约在经过20世纪70年代城市更新的低潮后发生经济衰退,1975年接近破产,美国联邦政府通过提供23亿美元的短期贷款担保才使其能够通过向银行借款维持运转。之后,纽约市将生活环境的提升、犯罪率的减少和公共文化设施的建设列为城市管理与建设的重点,人口持续回升。虽然历经2001年的“911”事件和2007年的次贷危机,纽约的全球城市地位并未动摇。近年来,面对日益复杂的环境问题和人口增长的压力,纽约的城市发展策略也面临转型。

纽约的空间规划体系主要由综合性的城市总体规划和分区规划两级构成,城市总体规划是对纽约未来15-20年发展的总体战略展望。作为市场经济主导的国家,美国城市并没有由政府主导编制城市总体规划的传统。新世纪以来,随着全球化进程的加速,全球城市之间竞争加剧,气候变化、人口快速增长、基础设施落后、公共机构负债等问题也给纽约的城市发展带来严峻挑战,为应对这些挑战,纽约先后编制了三版城市总体规划(图1)。2007年和2013年的两版规划由前市长迈克尔·布隆伯格(Michael R.Bloomberg)编制,而2015版规划由新任市长白思豪(Billde Blasio)编制,三版规划的背景、核心和主题详见表1。

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表1 纽约市三版综合规划


1、2007版《更绿色、更美好的纽约》
2007年,纽约发布了第一版PlanNYC(表1),《更绿色、更美好的纽约》(PlanNYC 2030: A Greener, GreaterNew York),是在应对人口持续增长、基础设施老化、环境质量恶化和全球气候变暖的背景下出台的。重点关注的是城市物质环境的改善,以及为未来创造机遇的能力,规划从土地、水、交通运输、能源、空气和气候变化等6个方面提出了127项计划,以实现城市的可持续发展,并首次将减少温室气体排放量作为承诺目标。随后的每一年纽约都会发布年度规划评估的进展报告,对一年中规划的实施情况进行评估。

2011年,纽约以过去四年的发展和经验教训为基础发布了主题为“A Greener, Greater New York”的更新版规划,以应对城市发展变化中面临的更多挑战,并强调更新版的PlanNYC不是重新规划,而是深化2007版规划中的措施,且补充了在犯罪、贫困、教育、公共健康、社会服务等其他方面采取的措施,共包含132项改善纽约基础设施、环境、生活质量和经济的计划。

2、2013版《更强壮、更具弹性的纽约》
2012年10月纽约遭受“桑迪”飓风重创,为了应对气候变化带来的更加恶劣的自然灾害,提高城市基础设施的弹性,重建受“桑迪”影响的社区,2013年纽约发布了新的规划《更强壮、更具弹性的纽约》(PlanNYC: A Stronger, More ResilientNew York),提出了城市为适应气候变化影响应采取的策略,这些影响包括海平面上升和极端气候事件。规划提出“弹性”原则,希望在变化和灾难之后能够反弹恢复,同时具备未雨绸缪应对困境,并从困境中恢复的能力。该规划以城市基础设施与建成环境、社区重建与弹性规划两部分为主体内容,议题涵盖海岸保护、建筑、经济复兴、社区准备和回应(电信服务、交通服务、公园)、环境保护等。

3、2015版《一个富强而公正的纽约》
近年来,尽管纽约繁荣依旧,但也不断面临新的挑战:城市的生活成本不断升高,收入不平等加剧,保障性住房供不应求等。2013年10月,偏向共产思想的市长白思豪承诺当选后会致力于缩窄贫富差距。在此背景下,2015年纽约发布了《一个富强而公正的纽约》(One New York :The Plan fora Strong and Just City)。“一个纽约”中形成了“愿景-策略-行动”框架体系,提出了2040年的目标和行动的四个原则,分别是增长、公平、可持续性、韧性。

与前几版规划相比,更强调解决社会公平问题,让规划为所有纽约人服务。规划措施涵盖了纽约生活的各个方面,通过建构教育、医疗、健康、韧性、空气质量、能源利用等方面具体的指标体系予以落实。

总体而言,作为一个人口八百多万、陆地面积七百八十多平方公里的特大城市,纽约面临人口增加、房价上涨、公共空间不足等一系列问题,如何在有限的空间内,解决土地供需矛盾、住房问题,并创造宜人的空间环境,是历版纽约城市规划面临的重大挑战。因此,其关注的主题均围绕如何应对高密度地区不断增长的人口、供不应求的住房、公共空间的缺乏和日益严峻的环境问题而展开。

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图1 三版纽约城市规划

二、纽约规划如何应对土地供需矛盾?

纽约的市辖区面积相对狭小,随着人口的不断增长,土地紧缺的矛盾日益突出。1990-2015年间,纽约市的人口增加了100多万,而在1995-2006年间,纽约市的闲置地块数量从1995年的约5.7万块减少到2006年的3.6万块,同时伴随着土地价格的数倍上涨(图2)。为此,纽约采取了一系列措施来缓解土地供需矛盾。

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图2 纽约市空地状况与需求︱资料来源:2007 Plan NYC纽约城市规划


1、提升用地效率,优化土地利用结构
纽约的城市用地分为双户住宅用地、多户住宅用地、商住混合用地、商业用地、停车设施用地、工业用地、交通基础设施用地、开敞空间/娱乐用地、公共设施用地、空置土地和混合用地等11种类型。

表2比较了纽约2006-2014年间土地利用构成的变化,可以看到多户住宅、商住混合用地、商业用地和开敞空间/娱乐用地所占的比例提高,而双户住宅用地、工业用地、停车设施、公共设施用地和混合用地比例下降,部分低效公共设施用地和混合用地被转换成其他功能的用地,体现了土地利用集约化和注重公共空间环境品质的趋势。其居住用地比例(40%)超过中国超大城市中居住用地占比25%-35%,居住用地趋近饱和。现有发展空间已经难以满足纽约不断增长的人口和产业发展,更有效地利用已有的土地才能维持并提高城市的生活质量。纽约不断提升产业结构,减少经济发展对土地的消耗。

自20世纪50年代以来,纽约的二产占GDP比重及就业人口开始呈下降趋势,以金融证券业、大都会保险业为代表的第三产业迅速崛起,鳞次栉比的摩天大楼为第三产业的扩展提供了必要的空间。2014年仅占4.1%的商业用地创造了近400万个就业岗位,土地利用的集约度非常高。

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表2 2006年和2014年纽约市各类土地利用类型的规模及其结构︱资料来源:New York City Department of City Planning

2、利用棕地开发,挖掘存量潜力
如何充分挖掘现有用地的潜力?纽约市政府意识到棕地开发是纽约解决土地供需矛盾最大的机遇之一(2002年通过的美国《小企业责任减免及棕地再生法》中将“棕地”定义为:因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产)。纽约的五个城区中均存在由于以往工业用途而残留污染的土地,2007年总量达到7600英亩,其中超过1900英亩被列入州级棕地治理项目State BCP(State Brownfield Cleanup Program),加入州级棕地治理的项目能够获得州政府的税收抵免。此外还有约5700英亩的区域由于种种原因没有列入州属项目。

为加速对棕地的治理,在2007年纽约城市规划(AGreener, Greater New York)中,纽约政府提出成立棕地规划和开发管理办公室,将已有分散在多个部门的棕地管理相关人员集中到新部门,执行棕地修复工作。办公室也向有兴趣对棕地进行再开发的社区和开发商提供“顾客服务”,帮助他们完成修复棕地的复杂流程。对于没有加入州属的项目,将建立市级棕地清理项目。市政府还投入1500万美元作为公共及私人运转资金,向开发商提供低于市场价的利率,降低棕地污染治理的费用。

随后在2008年,纽约成立了棕地修复办公室OER(TheOffice of Environmental Remediation),OER设计并运营了一系列棕地项目。2011年OER推出了全州第一个棕地自愿清理计划——The NYC Voluntary Cleanup Program(NYC VCP),加入该计划的项目可以获得低成本或零成本的土地回收,抵免部分清理费用,减免部分政府的税费。NYC VCP遵循纽约州的清理标准,提供同样的高质量清理。自推出以来,已完成了超过475个点的260多个项目的修复工作,建设了超过2350万平方英尺的新建筑空间、数百家小型企业和4500多个永久性新工作岗位。其中大约23%的项目用于建造新的保障性住房。

在纽约2015年的城市规划One New York中,再一次提出“清理污染的土地,处理低收入社区的高比例暴露棕地,将土地转为安全有益”的目标。提出力争在2014-2019年间,增加750块棕地的治理指标。为鼓励私人投资开发棕地,纽约政府鼓励纽约州议会通过立法来稳定州棕地清理项目(State BCP)提供的税收抵免,为保障性住房和工业发展项目提供税收抵免通道,降低棕地的清理成本。如减免适用于NYC VCP项目中不必要的州政府费用和税收;同时为鼓励私人投资者参与棕地自愿清理项目NYC VCP,纽约市提供城市基金来运转纽约棕地奖励津贴项目的运营。纽约棕地奖励津贴项目旨在整个开发过程中,向合格的开发商和业主提供拨款,促进棕地的清理和重建,拨款总额通常为6万美元,最高可达10万美元。同时纽约棕地奖励津贴项目与纽约市经济发展公司合作管理,提供简易快捷的流程,可使开发商迅速得到津贴资金。

到2015年,随着NYC VCP项目的实施,已经确定了60个保障性住房项目(图3),将建造超过3850个新住房,为超过12000名纽约人提供服务。其中的一个项目Norman Towers位于皇后区,可以提供101个保障性住房单元和25份永久性工作。在加入NYC VCP之前,土地与房产是空置的,清理需要挖掘超过11000吨土壤和两个地下泄漏的储油罐,在建筑物下方放置塑料垫,防止地下蒸气从周边地区泄漏,清理标准达到了国家最高级别。该项目从NYC BIG计划获得10万美元的环境调查和清理资金,同时建造的保障性住房由纽约市住房发展公司提供免税债券融资和低收入住房信贷,纽约州住房和社区更新向其提供州级低收入住房贷款,还可以获得住房发展公司和纽约住房保护与开发公司补贴的资金。在2017年的OneNYC年度进展报告中指出,目前纽约市已经修复了577块棕地,完成了2015年提出的修复750块棕地目标的75%。

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图3 纽约市自愿清理计划(VCP)项目位置︱资料来源:One New York :The Plan for a Strong and Just City

除了棕地开发,纽约市还采取了其他措施来缓解土地利用的供需矛盾。如纽约市早期的土地利用强度偏低,通过重新调整区划法规,提高该土地的开发强度。
三、纽约的土地利用如何应对房价快速上涨?

随着人口的不断增长,纽约地价在1977-1988年间出现了大幅上升,1988年纽约地价相对全美城市地价的比率高达191%,之后虽有回落,但基本都稳定在150%以上。进入21世纪以来,土地的使用成本从1995年的20美元/平方英尺提高到2006年的接近100美元/平方英尺(图4),纽约住房的房租随之增加,越来越多的纽约人难以负担高额的房租。2005年,超过一半的纽约人将收入的30%用于房租,这一房租负担情况属于全国的最高水平,较之前在2002年住房和空房调查显示的数据增加了3%。

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图4 纽约市负担房租的家庭房租/收入比例︱资料来源:2007PlanNYC纽约城市规划


与纽约市民收入的增长相比,纽约的住房成本上升更快。2005-2012年间,全市每个月的租金中位数上涨了11%,而城市租客的实际收入仅从2005年的40000美元上涨到2012年的41000美元(图5)。2014年,近56%的纽约市租户家庭的租金超过收入的三分之一以上(称为租金负担Rent-burdened),30%以上的租户租金超过收入的一半以上(称为严重租金负担Severely rent-burdened)(图6)。2011年,有近一百万户家庭的收入低于50%中位数收入,但可供应的合适的住房只有42.5万套。为了解决纽约的住房问题,2015版规划中提出了“纽约人将拥有高质量的保障性住房以及强大的基础设施和社区服务”的目标,并力争在2040年容纳840万户家庭,增加110万户家庭,新建25万-30万套住房;在2024年,资助新建8万套保障性住房,维护12万套保障性住房,新建16万套住房。

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图5 纽约市中位数租金和租户收入(2005-2012年)︱资料来源:Housing New York:A Five-Borough, Ten-Year Plan

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图6 纽约市租户2014年租金负担︱资料来源:New YorkCity Housing and Vacancy Survey, 2014


不断增长的人口需求使纽约的住房市场面临严峻挑战。房屋价格上涨的压力不断增加,通过发掘潜在的住房机会来缓解土地供给紧张的矛盾,可以抑制价格的快速上涨。仅仅靠私人业主提交私有型地区区划申请以改变其土地用途和密度的区划调整是远远不够的,政府必须起到带头作用,要更具创新性、更有效地利用土地,创造新的住房机会,确保纽约的持续发展。同时,大力建设保障性住房项目,帮助低收入家庭安居乐业。为增加住房供给,纽约市城市规划提出了如下措施。

1、在公共用地上新建住宅
纽约市目前有43000英亩市政用地,这些土地大部分已由政府运作进行了开发,但仍有潜在的住房发展空间,如对停车场的再开发,图书馆、学校的更新改造设计等。为了满足住房需求,纽约市2007年规划提出,扩大政府机构之间的用地共享,通过与各市级、州级机构合作,在市政停车场上建造多达1100套新住房,用地下停车场替代地上停车场,这种合作关系实现了政府用地共享的可行性。同时,纽约市还将为旧楼开发新的用途,通过重新开发废弃的仓库、学校或者改造关闭的医院、办公楼、职工宿舍,关注居民的需求而进行建筑的重新设计,既可以保留有特色的建筑,也可以满足城市日益增长的住房需求。

2、在交通运输设施上空搭建住房
高速公路和铁路设施对于整个城市的生活至关重要,但很多时候,这些设施阻碍了社区之间的交流和发展。纽约市计划与社区合作来共同发掘土地的潜能,通过在铁路工厂、铁路线和高速公路上空搭建住房,连接长期被分割的社区,遮盖露天铁轨并消除铁路工厂的噪音,为居民提供舒适的环境,解决住房短缺的问题。由于这些地区原本就具有交通的便利性,以市场的标准来衡量,在这些交通运输设施上搭建的住房具有良好的区位,并可以与文化中心、公共空间相结合,打造出良好的社区环境,提高地区活力,促进地区的多样化发展。

3、小地块填充开发
2014年纽约市长推出了“5区10年住房计划” (HousingNew York:A Five-Borough, Ten-Year Plan),提出进一步挖掘释放城市土地潜能的策略,通过土地的再开发,增加保障性住房的建设机会。

尽管纽约市的房屋需求不断增加,但纽约市仍然存在很多闲置的和未开发的小块用地,不过很多地块面积太小,无法达到具有一定投资收益的建设规模。综合小地块以开发房屋所有权和综合小地块出租是小地块填充开发的两种主要形式,新计划推出的扶持项目分别为:“新产权住宅填充机遇项目” (New Infill Homeownership Opportunities Program,NIHOP) 和“社区建设项目” (Neighborhood ConstructionProgram,NCP),旨在整合小地块建设保障性住房,并且特别针对小型开发商、社区公司和非政府机构提供优惠。

在NIHOP项目中,赞助商将购买城市所有权的土地。纽约市希望小型开发商和本地的社区开发公司参与该计划,并与金融机构合作,帮助社区中缺乏获得保障性住房所有权机会的住户。一般来说,每个项目中三分之一的住房单元必须可以为中低收入家庭所负担。在NCP计划中,综合小地块来建设保障性住房,以达到出租房的开发、融资和运营的规模经济。NCP将寻找可容纳20个单元的地块来建设保障性住房,鼓励小型开发商、当地的非营利性组织和社区开发公司参与。NCP提出只要保障性住房建设达到30套,且针对家庭收入在65%地区中位数以下的住宅开发,即可获得资助。相比之前的城市填充开发,这需要开发商具有较高的运营管理及抵抗风险能力,NCP和NIHOP项目为小型开发商和当地的社区开发公司提供了机会,降低了建设门槛,使住宅开发市场更加均衡及多元化。

4、低效地块再开发对于低效地块的再开发,纽约市采取了以下几种方式。
第一将纽约住宅局辖区土地对外出租。
由于联邦政府补贴的减少和运营成本的增加,住宅局自2011年启动辖区土地出租计划,将公共住宅区中低效使用的绿地或停车场出租给开发商进行再开发,租金用来补贴资金缺口,前提条件是建设必须服务于低收入居民或其所在社区。

第二,对未充分利用的公共土地进行开发。
除了已经确定为建造住房的零散公共土地,城市中还有一些市政停车场用地可以建设住房。同时,空置的和未充分利用的公共房产,也可改造为保障性住房。该计划的一个项目是对布鲁克林区Spring Creek的地块进行开发,Gateway Elton街道第二期正是在未充分利用的公共土地上建成的,该项目将建设三栋建筑共175套保障性住房的租赁单位和约24000平方英尺的商业空间。当Gateway Elton街道三期建设都完成后,该项目将包括659套保障性住房公寓,拥有约6万平方英尺的社区空间,包括一个幼儿园、零售和餐馆,目标是建设一个强大、充满活力和自给自足的社区。

第三,通过战略合作和集体发展权鼓励对未充分利用的私营土地进行开发。
纽约市有很多未开发或未充分利用的私有土地,纽约政府通过与社区服务组织、贸易协会等其他组织合作,鼓励利用相邻的空置土地建设保障性住房,这些组织不但可以充分挖掘土地享受资本收益,也达到了纽约市增加保障性住房的目标。如布朗克斯区Melrose Commons地区的再开发,Melrose Commons地区存在一个遗弃的地下私人铁路,纽约市政府通过征用土地,获取私人铁路上空土地的所有权,进行保障性住房建设,已经建成3500多套保障性住房。

第四,提供激励措施,利用棕地修复来建设保障性住房。
纽约州环境保护局(DEC)和纽约市环境治理办公室(OER)通过简化棕地修复批准流程,提供资金和其他服务,减少棕地清理费用并促进清理过程,如提高棕地清理的税收抵免报销比例,并将税收抵免转换为在项目开发阶段可投资于项目的补贴。曼哈顿地区的Sugar Hill开发项目,该地区在2008年被纽约市非盈利住房开发商BroadwayHousing Communities收购,当时是一个毗邻埋藏汽油、附近有油罐加油站的地区。Broadway加入了纽约市“棕地自愿清理计划”,为了加快该地区的清理和发展保障性住房,纽约市提供了165000美元的拨款,以充分修复该项目。该项目完成后,可提供124套保障性住房单元。

5、发展创新型融资策略
纽约通过发展创新型的融资策略来满足不同收入群体的住房需求。由于现有住房资源有限,房屋保护与发展局一直以来将资助项目定位于年收入在2万-4万美元之间的阶层。为了照顾其他收入群体,纽约市政府强化对中等收入家庭的购房援助计划,将2.2万套住房专门面向年收入在5万-14.5万美元的纽约四口之家。纽约市住房信贷基金会也会投出7000万美元资助年收入低于2万美元和在4.25万-5.67万美元的家庭。此外,纽约市还通过扩展包容性地区区划,鼓励私有市场来建设经济整合型社区。包容性区划是在开发建设新的房地产项目时预留一定比例作为保障性住房,以低于市场售价或租金的标准售租给中低收入家庭,同时会要求这类住宅与市场价住宅在同一基地,促进不同收入的居民互相融合。2017年的OneNYC年度进展报告中指出,纽约目前已经建设1.4万多套保障性住房,维修近3万套保障性住房,新建7万多套住房。
四、高密度地区如何打造宜居环境?

不断增长的人口对环境品质与质量带来了诸多挑战,在十分有限的建设用地范围内,如何打造宜居环境?纽约从改善开放空间和文化设施使用两方面进行了诸多尝试。
1、建设开放空间,提升空间品质和使用效率
2002-2007年间,纽约市增加了超过300英亩的公园绿地,这些空地多数来自于复垦数十年前的工业废弃的滨水区。但由于人口的快速增加,纽约人均绿地面积仍低于美国其他大城市。调查数据显示,82%的纽约市民认为开放空间是他们最重视的城市资产之一。纽约市5至14岁的儿童和少年中,2006年至2007年肥胖率为21.9%,少年儿童肥胖已经成为一个普遍的问题,2000年纽约儿童因哮喘住院的几率几乎是全美儿童的两倍8。公共空间对公众健康的影响至关重要,纽约市需要更多的公园和开放空间。

2007版纽约城市规划中提出:“到2030年,要让每个纽约人居住在可以10分钟步行到达公园的环境里”(图7),并提出了如下措施与建议。

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图7 纽约市公共空间规划举措和布鲁克林区的布什维克水湾公园改造前后资料来源:纽约市公园与游憩局

一是提高现有休闲游憩场地的使用率。
首先,开放全市的校园作为新的公共娱乐场地,节约资源和成本的同时提高地区活力。其次,为竞技体育提供高质量的比赛场地,为运动员提供更多的选择。再次,完成未竣工的公园,与附近的社区共同建立绿色空间、活动中心和设施等,如布鲁克林区的布什维克水湾公园,将原来的工业用地改为滨水公园。

二是延长现有休闲游憩场地的使用时间。
在某些季节和日落之后,一些设施基本不能使用,而其他一些设施由于设计的缘故,仅限于有限的几种使用方式,大部分时候是闲置的。为了更好地满足居民对游憩场地不断增长的需求,首先提供更多的多功能用地,如将沥青场地转化为多功能草场地;其次安装新的照明设备,通过额外的夜间照明最大限度延长现有草地的使用时间。

三是重新设计公共领域。
居民普遍喜欢绿树成荫的街道环境和有趣的公共空间。纽约市首先争取为每个社区建设一个公共广场,将社区中的空地变为活跃和生机勃勃的公共空间;其次通过美化公共空间来提高行人的步行体验,给社区提供更加绿色的环境、清新的空气和更高的地产价值。2011版纽约规划报告指出,纽约市已经有超过25万居民居住在离公园10分钟步行路程内,实施内容包括开放180个校园作为娱乐场地和新建260条绿色街道,种植了超过43万棵树,有4个在建设的新公园9。

2015版纽约城市规划中提出了“所有的纽约人都将受益于有用的、可达的和美好的开放空间”的目标,并力争到2030年,居住地与公园可步行的人数百分比从79.5%提高到85%。

首先,通过“无界公园”改善开放空间,增强社区的交流和连通性。将公园的入口和边界与周围的社区直接相通,并将公园设施扩展到相邻的人行道和行人广场上,将公园的休闲设施引入行人广场上,为公共空间增加绿色与舒适性,更好地为居民服务。

其次,通过拓展街道的使用功能,结合娱乐集散打造一体化的公共空间,为了更好地服务于社区,纽约将继续与社区和其他合作伙伴合作,将未充分利用的街道改造为行人广场,增加居民的使用。

此外,纽约还加强立体化发展与绿化建设,如将低层高速道路和火车线路下的未充分利用的空间转变为更具吸引力和更受欢迎的公共空间,充分利用土地;又如将部分建筑物地上几层架空用来行车,节省出更多的面积用来建设绿化空间,为所有年龄段的纽约人提供更多到户外玩耍的机会。

囿于非常有限的土地资源,在高密度城区提供足够数量与品质的公共空间对纽约市政府无疑是巨大的挑战。为了推进开放空间的建设,纽约市根据地铁站的布局,通过容积率奖励机制,以及公共部门、私有部门与公众的三方合作,营造了数百个可达性高且各具特色的小型公共空间(又称“口袋公园”)。

自1961年到2000年,纽约政府通过容积率奖励制度、社会资本参与,提供了近32.5公顷的公共空间,换取了150万平方米的楼面面积奖励。这些小型公共空间以不同的空间形态散布于纽约曼哈顿核心区500多个地区。这种政府引导、以市场为主的公共空间供给方式,扭转了纽约市公共空间严重不足的情况,也改善了高密度环境下的市民生活质量。Jerold S. Kayden(2000)针对纽约口袋公园的调查显示,高达41%的口袋公园未发挥应有的作用,尤其是20世纪60-70年代建造的公共广场和拱廊空间。这是由于《1961年纽约分区规划法》未对私营开发商的责任作明确界定,也未曾有过任何法律条文规范公共空间设计与运营(如休憩设施、景观、材料、朝向和采光等),导致公共空间环境品质很低,不利于使用。

为此,纽约市规划局自70年代起,逐步完善了纽约市的区划法。在从传统的区划法渐渐向形态规范(Form-based code)转变的过程中,纽约规划局在区划法中,陆续纳入对座椅、景观、标识、照明、商亭、咖啡亭等公共空间及附属设施的强制性设计规范要求,使空间品质以及公众使用率得到较大提升。2012年左右发起了保护与复兴城市口袋公园的活动,建立起纽约525个口袋公园的数据库。
2、提升文化设施,减少区域差异
纽约是名副其实的美国文化之都,大艺术中心占全美14%左右,专业剧院占全美总数的17%。同时,纽约的公共图书馆分布面十分广泛,平均每平方公里内有2.5个,每个社区3.3个,偏远社区也达到2个左右20。2013年纽约市旅游支出总额达到近380亿美元,提供了近37万个休闲和招待工作岗位。

文化活动与居民的生活质量密切相关,文化设施的可达性对于提升居民幸福感、改善社会关系、降低压力等至关重要。然而,曼哈顿以外的行政区尤其是这些行政区内的低收入地区文化设施非常缺乏。纽约市2015版规划中提出了“所有纽约人都可以轻松接近文化资源和活动”的目标,并具体制定了贫困社区中增加公共文化和市民活动数量的指标,实施措施则包括:
一是对当地文化组织提供资金和建设支持,以便在服务不足的地区建立公共艺术项目;

二是促进公共机构之间的文化合作关系,如在居民区中成立艺术中心,促进社区居民的参与;

三是简化许可程序,增加公共场所和社区活动设施的使用;

四是加强公众对文化、教育和公民参与的认知,通过资助社区文化组织,增加居民参与文化活动和使用公共空间的频率。
在2015年的规划中,还提出了对低收入区低效利用的公共空间和绿地进行拨款增加文化设施的建议,使这些低收入地区可以把握提高生活质量、增加就业和旅游发展的机遇,重新赋予这些地区活力,为纽约市民打造宜人的公共空间(图8)。

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图8 纽约市文化局在贫困地区的拨款和建设计划(2013-2014年)︱资料来源:One New York: ThePlan for a Strong and Just City

五、对我国大城市规划的启示

1、以人为本、精细化的存量规划
纽约规划的重要特征是从人的需求出发,服务人的发展,最可称道的是2015版规划将社会公平作为基本原则,以减少社区之间的差异。规划在编制过程中通过市民会议、网络征询、民意投票和其他调查方式,征求了成千上万纽约市民的意见,了解他们对城市的愿景以及希望采取的改善生活质量的措施。

首先,从市民的需求出发,将人口、土地、住房、空气质量、健康保障、能源利用、交通等与市民息息相关的内容纳入规划中进行统筹,以提升生活质量。例如,提出在2030年纽约市将拥有美国所有大城市中最好的空气质量,将空气污染数据分析研究报告作为提出改善空气污染措施的依据;在健康方面,保证所有纽约市民享有需要的生理、心理医疗保健服务;在棕地规划中,重点关注低收入社区的高比例棕地暴露问题,为弱势群体提供安全的居住环境,消除城市的不平等现象。

其次,对于纽约来说,在有限的土地资源约束下,如何提升土地的使用效率和价值、复苏地区活力,成为历版规划关注的重点。棕地开发,小地块填充,原有低效用地的再利用,口袋公园等精细化计划,均提供了有益的参考。

城市规划的本质是公共政策。如何从与市民生活息息相关的目标出发,为所有居民包括流动人口提供平等的公共服务、住房、医疗、教育等机会,是我国城市总体规划需要重点考虑的问题。在应对新的挑战时,不仅仅要具有创新性的思维,更要具有一种理解包容的精神。同时,我国很多大城市也面临土地资源瓶颈,所以存量规划应结合当地实际情况,从土地再开发、土地用途转换、产业转型等方面进行科学规划,尤其是在棕地治理上可学习纽约的经验,为城市发展挖掘更多可利用的土地资源。

2、明确的框架体系与实施导向的规划策略
纽约市2015版规划中,提出了“愿景→目标→指标体系→策略”层层递进的明确框架体系。以本文研究的主题为例,首先在愿景1中提到了住房和文化设施利用的规划目标,然后将其分解为具体的指标体系;在愿景3中则明确了棕地开发和公园与自然资源利用的目标及指标体系(表3)。

高密度地区解决土地问题的启示:纽约城市规划中的土地开发 ... 第11张图片

表3 愿景1、3中的部分内容与指标体系

纽约的历版规划都是综合性规划,以实施为导向,提出的各项规划目标都有融资、政策和倡议相配合。从融资手段来看,以保障性住房建设为例,纽约市通过联邦政府、地方政府推行的一系列住房政策,给予开发商、社区开发公司、非政府机构等以补贴或税费优惠,与他们合作来建设保障性住房,融资途径从单一逐步走向多元。在土地政策上,通过区划法规的调整和激励性区划,制定棕地再开发、小尺度地块的优惠政策等,提高低效土地的利用率,促进城市社会经济发展。此外,纽约每年均开展针对上版规划的年度实施评估,以及时调整规划目标和策略。

为凸显总体规划的政策与实施导向,我国的城市总体规划可以借鉴愿景-目标-指标体系-策略的框架体系,以便明确规划的思路和目标,阐明实施的路径和实施的效果,通过量化可衡量的实施措施,将规划目标进行层层落实,强化可操作性。如《上海市城市总体规划(2016-2040)》中,在谈到“迈向卓越的全球城市”目标时,从“更具活力的繁荣创新之城、更具魅力的幸福人文之城和更可持续发展的韧性生态之城”三个方面,建立了相应的指标体系,目标导向和实施措施都非常明确。

3、完善的规划实施保障制度
首先,为了应对纽约发展所面临的挑战,在总体规划中对住房、公共空间、棕地、交通、水资源等提出具体的城市规划倡议,并针对每项倡议提出具体项目的实施时间和内容。2007版规划发布后,每一年都会进行规划评估,对项目的实施进展情况进行报告。2015版规划中对2007版规划的实施进度进行了评估,其中2/3的项目已经完成或者接近完成。这种评估形式有效地促进了规划的实施。

其次,纽约在制定倡议计划时,规定了明确的实施主体和保障措施。在2015版规划中,列出了每个OneNYC计划的牵头机构、资金状况和资金来源。其中,牵头机构包括纽约市城市规划局、纽约市交通局、纽约市环境保护局、市长办公室、纽约市经济发展公司等机构,资金来源包括政府与私人部门。多方机构通过对城市发展的不同参与方式,保障了规划的实施。

最后,规划对某些措施的实施提出需要通过立法进行保障,如2009年为减少温室气体排放而通过了绿色建筑的立法,2015版规划中请求州议会通过减免税收促进棕地治理项目的立法等。

2009年《城市总体规划实施评估办法(试行)》颁布以来,我国在修编城市总体规划时,往往都会进行上一轮规划的实施评估工作,但尚未形成规划的年度实施评估机制,也未建立相应的保障制度和措施。《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中,提出了“一年一体检、五年一评估”的建议,并指出体检结果要作为下一年度实施计划编制的重要依据,这体现了我国大城市总体规划越来越重视规划实施保障。实施评估应根据结果分析未达到规划目标的原因,并及时制定相应的提升措施。从规划编制部门开始,主动联系其他部门,明确具体规划措施的实施主体,必要时可通过相关立法予以明确。同时,还可将立法行动、技术标准、行政手段等对规划实施有保障作用的措施列入规划中,这方面纽约城市规划也为我们提供了宝贵的经验。
责任编辑:林冬娜、邓小云︱文章来源:北京规划建设
文章链接:资讯︱高密度地区解决土地问题的启示:纽约城市规划中的土地开发与利用
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