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[问答] 【域外法治】德国：精细化管理的法院经费制度

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清风子木11 发表于 2022-9-25 19:05:14 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 
　　在德国，无论是联邦法院还是各州法院，其法院经费制度的基本内容是：各法院负责起草本法院的经费概算，并提交给司法部审核；司法部完成编制法院经费预算方案后，报请议会审议批准；财政部门根据议会通过的经费预算决定，将法院经费拨付给司法部，由司法部具体分配给法院使用。德国司法行政部门在法院经费管理中起主导作用。法院经费预算的标准化、管理的精细化以及监督的严密化，是保障德国法院经费良性运行的重要基础。

　　德国是大陆法系国家的代表。德国国家结构分为联邦、州和地区（包括市、县、乡、镇）三级管理体制。联邦政府为中央政府，州及其以下的各级政府为地方政府。联邦和各州都有各自的立法、行政和司法机构，享有相对独立的管理权限。德国财政预算分为联邦预算、州预算和地区预算，各级财政相对独立、自求平衡。

　　德国法院体系种类繁多、比较复杂，主要有普通法院、行政法院、财政法院、劳工法院和社会福利法院等法院系统，各个法院系统都有自己的联邦法院和州法院。

　　在中央层面，德国各个不同法院系统只有一个审级：普通法院系统是联邦最高法院，行政法院系统是联邦行政法院，财政法院系统是联邦财政法院，劳工法院系统是联邦劳工法院，社会福利法院系统是联邦社会福利法院。

　　在地方层面，德国不同法院系统有一至三级不同的审级：普通法院系统有州高等法院、州上诉法院和州初级法院三级，行政法院系统有州高等行政法院和地方行政法庭两级，财政法院系统只有州财政法院一级，劳工法院系统有州劳工法院和地方劳工法院两级，社会福利法院系统有州社会福利法院和地方社会福利法院两级。

法院经费制度的主要内容

　　从总体上看，德国法院经费实行联邦和州两级保障和管理的体制，联邦法院的经费由联邦财政承担，州各级法院的经费由州财政统一负担。德国法院的司法行政工作，包括法院经费预算和管理事务在内，都由政府的司法行政部门，即司法部负责承担。联邦法院经费预算和管理工作由联邦司法部负责，各州法院经费预算和管理工作由各州司法部承担。但是，行政法院、财政法院、劳工法院和社会福利法院等专门法院的经费管理，分别由行政部门、财政部门、劳动部门和社会福利部门等专门机构负责。当然，也有极少数州，如巴伐利亚州，其法院经费管理工作由州内务部承担。

　　德国联邦最高法院经费预算和管理的具体程序是：

　　（1）法院起草经费概算。在每个财政年度开始时，联邦最高法院根据上一年度法院经费支出的基本情况，起草法院经费概算方案，并报给联邦司法部审核。

　　（2）司法部编制司法预算。联邦司法部对联邦最高法院提出的每项经费项目进行认真核对，在联邦财政总预算的框架范围内进行综合平衡，连同联邦其他司法部门，即公诉部门和监狱管理部门提出的经费概算方案一起，制作联邦司法经费总预算方案。当然，联邦司法部在编制联邦司法预算方案时，要会同联邦财政部进行商议，充分听取联邦财政部的意见。

　　（3）议会审议司法预算。联邦司法预算方案编制完成后，提交联邦议会进行审议。联邦议会下设预算委员会，具体负责审核司法经费预算方案。预算委员会邀请联邦司法部、财政部等部门的有关人员进行共同商议和核查，仔细审查每项经费支出的项目名称、用款时间、支付方式等内容。经过审查，预算委员会提出审查意见，提交给联邦议会。议会在审议司法经费时，有权对司法经费方案进行必要的调整和修改。经过充分协商讨论，联邦议会依照预算法的规定，对司法经费方案表决，并以正式决定的形式批准司法预算。

　　（4）财政部拨付司法经费。联邦财政部按照议会批准的司法预算，将法院经费转拨给联邦司法部，由联邦司法部拨付给联邦最高法院。联邦财政部如果发现司法经费的申请报告不符合议会批准的要求，有权拒绝拨付。联邦最高法院在使用法院经费过程中，要严格按照议会批准的预算项目开支。

　　德国各州法院经费制度基本相同，大体上包括以下方面的内容：

　　（1）法院提出司法经费申请。州各级法院在往年经费预算的基础上，根据当年度的工作任务，结合通货膨胀率等因素，提出本法院的经费需求报告，逐级向上级法院提交经费概算书。

　　（2）高等法院编制法院经费预算。州高等法院根据各级法院提出的司法经费需求，经过研究和审核，汇总形成全州法院的司法经费预算初步方案。

　　（3）司法部编制司法经费预算。州高等法院将编制完成的法院经费预算初步方案提交给州司法部，州司法部结合州财政预算的总体要求，按照规定的科目和限额，将各级法院经费需求，连同州其他司法部门，即公诉部门和监狱管理部门的经费要求一起，编制全州的司法经费预算方案。

　　（4）议会审批司法经费预算。州司法部完成司法经费预算编制后，先将其提交给州财政部。司法经费预算方案经州财政部审核后，与其他政府部门的财政预算一起，提交给州议会进行审议。州议会对司法预算方案经过讨论和审核，通过后便成为正式的司法预算决定。

　　（5）司法部拨付法院经费。州议会批准司法预算后，州财政部将司法经费拨付给州司法部。州司法部按照议会批准的经费科目要求，把经费拨付给州高等法院。州高等法院再将经费逐级划拨到各级法院使用。但是，人员经费（占法院经费总额的一半以上）由州司法部统一管理和分配。

　　从制度规定上看，各州高等法院在编制和管理经费方面如果出现困难，可以请求联邦司法部出面与州议会进行协商，由联邦司法部帮助州法院协调落实司法经费。由于各州法院经费基本上可以得到充分保证，联邦司法部几乎从来没有因为法院经费问题，行使与州议会协调的管理职能。

　　应当指出的，德国法院经费预算实行年度预算与滚动式五年财政计划相衔接的做法。司法部根据法院的工作任务，制订财政经费计划，列出五年内的预算规划，并根据国家中长期计划和五年财政经费规划要求，编制法院年度经费预算。这充分体现了德国法院经费编制的组织性、计划性和程序性。

　　无论是联邦法院经费预算，还是州法院经费预算，一旦经议会批准，其内容就具有正式的法律效力，必须严格遵照执行，不得随意变更。如果由于突发事件需要增加司法经费需求，必须经过议会的严格审查和批准，通过追加预算的形式加以解决。对于法院基础建设等大型开支项目的经费，议会通常会根据联邦或各州财力决定是否批准。德国法院经费制度实行一揽子预算政策，各年度的经费结余也可结转下年使用，以形成节约法院经费的激励机制。

　　德国法院经费实行财政转移支付制度。根据德国基本法的要求，在联邦各州范围内，国家应当为公民提供水平基本相同的社会公共服务。这就要求各州司法服务水平要保持大体均等。为实现这一目标，经济发展水平高的州应当为经济发展水平低的州提供必要的司法经费补贴，以保证那些财力较弱的州不因经济原因而妨碍其为公民提供应有的司法服务。

　　德国允许富裕的州可以直接拨款给相对困难的州，但是要得到联邦议会的批准。德国法院经费转移支付除在各州之间进行外，还可以在联邦与州之间进行。联邦财政可以根据实际情况，向财力薄弱、收支矛盾突出的州提供资金支持。

　　除此之外，联邦财政还可以向各州提供各种财政专项投资，专项用于州和地方事权范围的一些必要的法院基建项目。为充分保证各州司法的独立性，各州除了通过统一的财政平衡政策得到联邦给予州财政的转移支付资金外，联邦各部门都不能给州司法部门补助任何经费。

　　这里应当说明的是，虽然从总体上看德国法院经费是由联邦和各州司法部管理，但是，这并不否认和排除德国法院在经费管理上的自主权。根据经费项目的不同，部分法院经费(如人员经费)的管理权掌握在司法部手中，部分法院经费（如日常经费）由法院自行管理。

　　实际上，无论是联邦法院，还是各州法院，其内部都设立有司法行政机关，具体负责包括法院经费管理在内的司法行政事务。法院院长既是法官，也是法院司法行政工作的负责人，他要对法院经费管理负责。法院司法行政机关在管理法院经费时，要听从法院院长作出的决定。这样做的主要目的是为了避免和防止外界对法院独立审判案件产生干扰。因此，严格说来，德国法院经费的管理和分配实行的是双轨制。

法院经费制度的主要特点

　　从法院经费制度的具体内容中，可以看出，德国法院经费制度具有以下几个方面的突出特点：

　　（1）司法行政部门在法院经费管理中起主导作用。

　　长期以来，德国法院在行政事务管理方面缺乏独立性。在德国，除专门法院的经费由专门机构负责外，其他法院经费预算和管理统一由司法部负责。司法部是联邦和州政府的司法行政机关，享有对法院的司法行政管理权。

　　在中央层面，联邦司法部长负责联邦最高法院的行政管理工作。在地方层面也是如此，德国的大部分州，州司法部长负责多数法院的行政管理工作。有些州则由其他行政部门负责法院的行政管理事务。如在巴伐利亚州，州内政部长负责行政法院的行政管理工作，州劳工部长负责劳工法院和社会法院的司法行政管理工作。在内阁会议上，各政府主管部门的部长共同商讨各自负责管理的法院系统所需要的经费。联邦议会和州议会在讨论司法预算草案时，一般不会对法院经费拨款数额存在争议。

　　因此，可以这样认为，德国法院经费预算和管理的决策权主要掌握在行政机构手中。德国司法行政部门在法院经费预算和管理中占据主导地位，显然有其司法制度方面的原因和政治方面考量。如果由各个法院系统分别编制各自的法院预算，它们之间难免会因为司法经费分配问题而相互竞争。这样既会给法院经费编制和管理增加麻烦，又不利于法院保持司法独立。在这种情况下，有必要在这些法院系统之外，规定相对超脱的司法行政部门——司法部来协调法院经费问题，保证实现法院经费分配和管理的公平性。

　　另外，由司法行政部门编制法院经费预算，可以保证司法经费在议会进行审议时，能够赢得来自政府部门的支持。这对法院争取更多的司法经费是大有裨益的。特别是在司法行政部门及其首长具有强势地位时，更是如此。

　　（2）法院经费管理的法制化水平很高。

　　在长期的社会发展过程中，德国形成了重视法制建设的历史传统，十分注重利用法律规范调整和控制社会经济生活的各个领域。在法院经费制度方面，德国同样非常强调司法经费的制度化和法律化建设。

　　无论是法院经费预算，还是法院经费的具体使用和监督，每一个环节都制定有相应的法律规范，内容完备，程序严密，设计科学，操作便利。在世界各个国家和地区，德国法院经费制度一向以法律严明著称。德国法院经费制度不仅可以从具有宪法作用的基本法中找到法律依据，而且许多具体法律规范都对法院经费制度作出了明确规定。如德国司法行政法典规定，法院内部司法行政事务，包括法院经费管理事务，主要是由联邦司法部和州司法部负责。

　　联邦和各州在编制司法经费预算时，要严格遵守经济平衡发展和增长法、联邦财政平衡法，以及联邦和各州的预算基本原则法的规定。德国法院经费管理和监督的全过程都有法律依据，以便保证经费监督管理的规范化和透明度，避免监督管理的随意性。可以说，法院经费制度的高度法制化，是德国法院经费制度的显著特点。

　　（3）建立了严格的法院经费监督制度。

　　德国法院经费监督是法院经费制度的重要组成部分。德国法律规定，所有使用财政资金的部门，都必须设置专门的监督机构。为此，德国各法院系统都设立了内部监督机构，专门负责对法院经费预算和管理进行监督。为保证法院财政资金支出的合规性、安全性和有效性，德国法院建立了比较完善的监督制约机制。同时，联邦和各州议会预算委员会下设审计委员会，行使对包括法院经费在内的所有公共财政资金的审计职权。

　　在对法院经费预算执行情况进行审计过程中，审计委员会通常召集财政部门、审计机构和有关部门的代表进行审核，并向议会提出决议草案，由议会进行审议。议会对法院经费预算决算审议监督力度很大，其所实施的监督是法律监督。

　　更为重要的是，德国联邦和各州分别设立了联邦审计署、州审计署和地方审计局等专门审计机构。这些专门审计机构具有高度的独立性，它们既不隶属于政府，也不隶属于议会，只服从法律。法院经费预算和管理要接受这些专门审计机构的严格审计监督。

　　这些专门审计机构有权自主决定审计的时间、地点和内容，并在每一财政年度都要向议会预算委员会提交年终决算审计报告，作为议会批准法院经费决算的基本文件。议会在审议法院经费决算时，这些专门审计机构的审计报告是不可或缺的依据；否则，法院经费决算无法在议会上获得通过。专门审计机构的审计报告要对社会公众公开，公众可以很方便地查阅。对法院经费运行情况进行周密的审计监督，是德国法院经费制度的鲜明特色。

法院经费制度的内在意蕴
‍

　　德国法院经费制度深深地根植于其政治体制、司法制度和传统文化之中，具有其鲜明的个性化色彩。但是，德国法院经费制度背后蕴含的基本理念和价值取向具有一定的普适意义，值得我们思考。


　　（1）法院经费预算应当标准化。

　　德国法院经费预算的标准化，是保证其法院经费制度科学性的重要前提。就法院经费中占比较重的人员经费而言，在每年编制法院经费时，联邦和各州法院经费预算都要明确规定法官、书记员和其他工作人员职位的人数。德国法院根据案件数量确定法官数量，根据法官数量确定法官辅助人员数量。

　　这些人员经费的标准是固定的，编制经费预算时可以直接按照以往的标准进行核算。当然，德国法院人员工资随着通货膨胀率的提高而不断增加。德国法官职业准入实行严格的考试制度，法官及其他人员的变化总体上不大，因此人员经费的增长是有限的。

　　为了保证法院经费预算的可控性和可预测性，德国法院在编制经费预算时,通常根据案件的性质和类型，结合以往的相关数据资料，采取相对固定的标准，计算出案件审理所需要的时间，并在此基础上推算出所需的办公费用以及相应的管理费用。德国法院根据案件数量和工作人员数量，确定办公场所面积和审判法庭数量。

　　法官办公室同其他政府机关一样，都规定有具体的标准。法官办公室为一人一间，一般法官的办公室面积为15平方米，院长、庭长的办公室面积为20平方米。法官辅助人员两人一间，其办公面积为15至20平方米。德国对法院办公设备及有关装备的配备也制定有严格的标准，不准任意突破。如巴伐利亚州规定，一个法院只能有一辆公务用车，价格不得超过3.2万欧元，购置时必须经过州高等法院批准同意。实践证明，法院经费预算的标准化有利于保证法院经费预算的客观性和准确性。

　　（2）法院经费管理应当精细化。

　　或许是因为德意志民族长期以来形成的精密化思维模式和严谨细致的办事方式，德国法院经费管理的精细化程度世所罕见。德国法院经费科目种类相当复杂，繁琐而又明细，每一笔支出都要严格按照既定计划进行，严格控制经费预算支出规模。

　　德国法院经费在管理过程中，十分注重运用计算机等技术手段，对经费使用状况进行测算，建立了发达的计算机网络系统和完善的数据资料库系统。德国法院在编制司法经费预算时，结合往年的相关数据，利用计算机软件系统，能够比较准确地计算出审理某类案件所需要的费用。通常来说，德国法院司法经费预算的数据不会与实际情况发生太大的偏差，既相当精确又非常透明。

　　法院经费管理是在集成计算机系统中运行的，每一项支出都要输入电脑，由电脑自动进行相应的数据处理和分析，并且一次储存就可以实现数据共享。德国发达的计算机网络系统和完善的数据资料库系统，无疑有助于提高法院经费的使用效率。同时，德国在法院经费管理中，十分重视对各项经费的使用情况进行绩效评价,注重用成本效益原则对日常经费和专项经费进行分析，强调实现效益最大化。

　　（3）法院经费监督应当严密化。

　　德国法院经费监督的严格化和周密化，是保障德国法院经费良性运行的重要基础。

　　不仅法院内部有严格的监督制约机制，而且议会设有审计委员会，负责审计检查法院经费预算执行情况。同时，德国联邦和州都设有专门的审计监督部门，依法独立地对包括法院经费在内的所有公共财政预算的落实情况进行审计。这些审计监督部门要定期向议会报告法院经费预算的执行情况。

　　另外，德国法院经费的使用还要接受来自新闻媒体、社会中介机构，甚至社会公众的调查或者监督。德国非常注重社会公众对公共财政收支的监督。德国法院经费主要来源于公民的纳税，所以公众对法院经费的使用情况十分关注。经议会批准的法院经费预算必须向社会公众公布；法院经费支出报表必须对社会公开；专门的审计监督部门要定期通过公开出版物公布实际发生的所有公共财政收支数据，其年度财政审计报告和议会批准的财政决算必须向社会公开，接受公众监督。（最高人民法院办公厅 陈春梅）


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