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[财经] 林鸿潮：借“战疫”推进应急管理体系升级

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wxb741944291 发表于 2020-3-9 14:12:21 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 

最近各地降低了应急防控级别，抓复产复工，接下来的疫情防控工作也决不能再有任何麻痹和侥幸情况。要清醒认识到，复工复产期间生产安全事故易发多发的严峻形势。疫情过后，要尽快完善中国的应急法律制度
林鸿潮：借“战疫”推进应急管理体系升级 第1张图片

文/《财经》记者王延春

编辑/苏琦

目前，继美国华盛顿州、该州雷德蒙德市等宣布进入紧急状态后，该州西雅图市也随后进入紧急状态。宣布进入紧急状态使美国联邦、州和地方各级官员能够迅速动员起来，并激活各项应对危机情况的举措。

中国武汉爆发新冠肺炎疫情后，2月12日晚，湖北省十堰市张湾区发布全国首个“战时管制令”。2月16日，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部发布通告，省内城乡所有村组、社区、小区、居民点实行24小时最严格的封闭式管理。其实也进入了“紧急状态”。

基于这次新冠肺炎疫情的严重性，中国实施了很多已经是紧急状态下的措施，但中国一直没有宣告紧急状态，只是一种行政应急状态。《财经》记者近日专访了中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮。他表示，宣告紧急状态可以启动突发事件的非常规应急管理，很多东西可以进一步变通。但是中国宣布紧急状态需要较高的门槛，“对这个紧急状态应该有一个脱敏的过程，要把门槛往下移一移”，林鸿潮说。

针对中国这次抗疫期间出现应急法律制度的短板，林鸿潮说：“疫情过后，要尽快完善中国的应急法律制度，既为政府采取应急措施提供法治保障，也要对政府权力进行规制。政府应当按照法律规定，知道什么时候应当采取什么级别的行动。同时，政府应当依法实施管控措施，既要及时采取行动，又不能越界侵犯公民的合法权益。”

未来如何提升非常规突发事件的应对能力？如何建立专业化的全国应急指挥体系？如何向公众进行风险沟通？林鸿潮在专访中一一分享了他的看法。
完善风险应对和危机治理体系


《财经》：从新冠疫情的蔓延、防控来看，这已经超出一般公共卫生事件，成为一个非常规的突发事件了。应急管理部门是如何参与进来并发挥作用的？

林鸿潮：中国政府2018年机构改革，组建了应急管理部。虽然叫应急管理部，但并不承担所有的应急事务。我在负责一个和应急管理部共建的法律和政策研究机构，和应急管理部联系比较密切。我了解的情况是，应急管理部是应“一半”的急，职能主要是自然灾害、事故灾难、综合救援。公共卫生事件和社会安全事件还是由卫健委和政法委主要负责。

在这次疫情中，大多数地方应急管理部门主要是在协调保障应急物资。应急管理部门有储备体系，但储备的主要是救灾物资，比如帐篷、被子、食品这些东西，这些显然不是用在医疗上。应急管理部门这部分职能当初是从民政部门划过来，民政部门长期做救灾物资保障工作，应急物资的调配、物流、组织、分拨能力比较强。这次很多地方的抗疫指挥部下面分五六个组，有一个物资保障组。物资保障组主要是两个部门主导，工信部门负责组织生产采购，应急管理部门负责调配物资。前几天在防疫一线连轴转了30天的天津滨海新区应急管理局局长单玉厚，突发心源性猝死，他就是因为忙物资调运、复产复工安全指导这些事。

《财经》：也有舆论称，在新冠疫情防控工作中，似乎没有看到应急管理部门的身影。为何专职的应急管理机构没有在本次疫情应对中发挥更大作用？

林鸿潮：每个地方的情况不一样。新冠病毒疫情来临，正好碰到应急管理部门的机构改革，一些地方应急其实还没有完全改到位。有的地方改得早，机制运转到位了；有的地方改得比较迟，或者有的地方虽然改革结束了，但方案落实的时候反而使这个部门的力量削弱了。

2018年机构改革是从上往下改，应急管理部于2018年4月组建，只是挂牌，组建到位已经到了2018年下半年。地方动得更迟，所以大多数市一级应急管理部门完成组建是2019年上半年。而且，应急管理部门的工作主要针对急难险重，很多人不愿意过来，所以有的地方职能过来了，人却没全部到位。

《财经》：目前各地加快复工复产，灾后重建也是应急管理部门的事情吗？

林鸿潮：其实应急管理部门还做另一个事情，就是复产复工的时候要去做安全指导，防止复产复工之后出现安全事故，忙中添乱。实际上指导复产复工安全的时候，复产复工的防疫指导也很重要，他们有的就一块儿做了。要清醒认识到复工复产期间生产安全事故易发多发的严峻形势。

《财经》：对突发事件的应对往往需要打破传统组织界限、管理层级，应急管理如何减少模糊地带，实现快速的机构转换、上下联动？

林鸿潮：2003年非典疫情之后总结一个教训，应对重大公共危机必须要政府综合协调。2006年时设了国务院应急办，后来各级政府也依托办公厅设了应急办，但是应急办在机构改革当中被撤了，应急办的人调到了应急管理局，但是大多数地方人去了、职能没去。原来应急办虽层级不高，但是有一个职能，就是它代表政府跟各个部门就应急工作做信息沟通，包括日常互通信息和特殊情况报送。它后面代表的是政府，有比较强的沟通协调能力。这个机构没了，代表政府协调各部门应急信息的职能没人行使了。

《财经》：应急管理部门可以行使？

林鸿潮：组建应急管理部的时候没有把这个职能带过来。有一些地方改革的时候把这个职能带过去了，比如北京市。为什么带过去了？因为北京有一个应急委员会，北京市的党政主要领导和相关部门的领导组成了应急委员会。这个委员会的办公室就是应急办，它代表的是党委和政府。北京的机构改革把应急委员会办公室的职能放到应急管理局了。

但是，像北京这么做的地方是少数，多数地方就没有这个职能了。没有这个职能产生什么问题呢？比如，地方卫健委发现一些风险信息之后就会比较注重纵向联系，向上级主管部门报告，报到国家卫健委，但横向联系就会不方便，没有人天天盯着部门之间的沟通。政府部门那么多，有点事要立即提到政府主要领导的决策日程上，不是那么容易的事情。

《财经》：最近各地纷纷降低了应急防控级别，大力抓复产复工，接下来的疫情防控也决不能再有任何麻痹、侥幸和松劲的情况出现。您有什么建议？

林鸿潮：目前各个地方的复产复工采取政府总体协调的方式，但是具体实施的时候可能还是“谁的孩子谁抱走”。比如说你是工矿企业，那肯定是应急部门管理了，因为它承担了原来安监的职责。你是从事服务业、商业的，肯定是商务部门、市场监管部门去管理了，还是分门别类。但是，目前疫情已经到这个程度，政府肯定有一个经过统筹的统一方案。虽然是“谁的孩子谁抱走”，但是不能各个系统订自己的标准，基本的东西是有标准的。

《财经》：这次湖北还有武汉最初在疫情应对上暴露出忙乱无序、缺乏应急经验的情况，外界感觉其应急管理的专业性比较缺失。

林鸿潮：我觉得可能有几个方面：第一，政府应急体系的执行机制还存在较大的问题。政府大多数工作是日常管理，日常管理的思维和应急思维不一样。政府是一种科层组织，哪个层级有事，拿不定主意要向上请示，一级一级从下到上，再从上到下来执行，这么反反复复，一直是这样的机制。

要求政府机构遇到紧急事件能迅速变身，进入一个反映敏锐、打破部门界限的快速应变状态，不是一句话的事。这种快速反应的状态必须要有长期训练过的体制机制来支撑。比如，北京市遇到大事，为什么总体来说处理得还比较好？还有上海处理得也不错。这里面有一个原因，北京、上海经常承办国际、国内重大活动，特别是北京，一年有好几次这样的重大活动，它必须一年到头常备不懈，需要经常打破部门界限，处于一种紧张灵活的状态，遇到事的时候这套机制就比较活跃、灵敏。但大多数地方不具备这样的条件。

《财经》：北京、上海等大城市具备应急的前瞻性思维和应急机制，但中小城市的确比较缺乏？

林鸿潮：对，中小城市无法长期保持在一个较高的应急水平，只能通过有目的的训练、有目的的演练来维持这样的状态。如果持续检验的机会不多，突然检验你一次，很容易搞砸。

第二，我们应急法律体系的实施机制有待改进。尽管应急领域立了很多法，但是在法律实施的过程，我们总还是按常规思维，层层请示，发文件执行。直到这个事情变得很大了，高层批示发话了，就又变成另外一种方式——政治总动员，一竿子插到底，大家全部响应中央号召，全国各地比谁的招数更“硬核”，从一个极端跑到另一个极端。

《财经》：比较有效的方法应该是什么？

林鸿潮：应急法律制度的实施要建立一套预决策机制。事先假定很多情景，这些情景一旦出现就触发决策方案，这个时候地方政府和部门不用等请示报告，启动应急预案机制就意味着同时授权了。

为什么我们的应急预案制度几乎不起作用？我们不是没有应急预案，我们2006年的时候，在形式上就把整个应急预案体系建成了，横向到边、纵向到底，都齐了。但是我们长期犯了一个错误：就是我们的应急预案到底是干什么的？界定模糊，大多数预案的内容不是面向实战、面向操作的，而是制定成规范性文件一样的东西，想作为一种制度，那个东西不能解决实战问题。

《财经》：部分地方在疫情防控中暴露出形式主义问题，影响了防控大局，是因为应急预案只是躺在那里的文件，只能看？

林鸿潮：2013年，国务院办公厅出台了《突发事件应急预案管理办法》，明确应急预案主要是一种操作方案。但是，虽然政策法规上转变过来了，实践当中并没有用这个观念推动预案的更新，不知道应急预案还要发挥预决策的功能，大多数应急预案的制定是为了应付检查的。你检查，我有；你让我制定，我制定了。但是从来没有评估过，没有演习过，或者很多年也没更新迭代过。
为什么一度出现风险管理真空？


《财经》：武汉在“封城”后一度出现风险管理真空，运转失灵，在物资储备、运送、分配等方面出现混乱。如何建立起中央和地方两级重要物资储备、运送、分配制度？

林鸿潮：武汉的确一度出现手忙脚乱。首先，这也算是正常反应，因为政府的应急物资储备不可能都是实物储备，实物储备成本高，还有有效期的问题，所以实物储备只是维持在一定水平，一旦事情爆发能应付短期使用。主要是靠生产能力储备。事先有储备目录，跟生产企业有协议，一旦急需马上生产，或者原来生产别的物资，紧急状况下赶紧转产保供给。这次冠状肺炎疫情碰到春节，企业产能已经下调了，很多员工提前回家过年了，开工不足。其次，也有制度不健全的原因。很多地方实物储备也好，生产能力储备也好，都要假设一个极端情况。

如果出现极端情况，这些东西从哪里来？大多数地方其实落实不到位。为什么落实不到位？因为我们的法律制度对如何建立应急物资储备的规定不清晰、要求不明确， “宜粗不宜细”，具体储备到什么程度？储备的东西怎么检查？都没有明确要求，所以操作起来没有硬约束。

还有一个情况，比如武汉“封城”时，对哪些物资有储备？储备够不够？能用多久？这些数在初期不是很清楚。

《财经》：您是说下“封城”令时，可能不知道手里有多少物资？

林鸿潮：对，不清楚，一下子也不容易弄清楚。为什么？因为我们的应急物资储备体系是分散的。有的部门储备这个，有的储备那个，分散在不同的部门。你也不知道我这里储备了多少，我也不知道你那里储备了什么东西对我是有用的。各个地方各储备自己的，不知道隔壁有多少余粮。

《财经》：条条块块是分散的。

林鸿潮：每个部门只能说清楚自己系统内的，其实他们当中不乏有些物资是通用的。举个例子，比如说消毒物资，应急管理部门是有一些储备的。有些地方街道消毒或者工厂消毒，就是应急局的人或者是当地消防去的。

《财经》：让人感到奇怪的是，为什么应急物资进入武汉等地，还需要应急管理局去审批？直接进去不是更快吗？

林鸿潮：这个信息我没有核实。如果属实的话，那就说明一些地方在初期完全没有转到应急思维上来，仍然是按常态思维，物资进来要批一下。但是，特殊情况下的物流组织方式肯定要跟平常不一样。当然，大家捐的东西也不是你要拉到哪个医院去，就直接送到哪个医院去。因为这次支援的物资是有专业标准要求的医疗物资，这些东西是不是合格？不合格的话后果很严重。所以，送到医院之前还要卸下来一箱一箱检查，这需要有组织，不能靠医院自己分别来搞，那会非常占用他们的时间。
如何理顺应急中的部门协调


《财经》：后来成立湖北、武汉的应急指挥部，大约40多个部门参与，他们之间不能协调吗？

林鸿潮：像新型冠状病毒肺炎疫情这种大规模的危机，确实涉及到的部门很广，确实跟常规的应急体制不一样。常规的应急体制是一种什么体制？

大城市通常是三层架构。政府是第一层，比如北京设立应急委的方式，有一些地方也有，主要负责总体性事务的规划安排，比如说一年可能就开两次会，有特别重大的事情才会由应急委出面，是整个政府系统一起来应对。在这个层次下设立各种专项应急指挥机构，按事件分门别类，这是第二层。还是举北京的例子，北京最早的时候搞13个专项，现在是21个。有的地方搞得更多，分门别类，这个是公共卫生的，那个是火灾的，那个是地震的，每一类对应几个相关部门。第三层指的就是各个部门了。

《财经》：协调得过来吗？每个人汇报十分钟也耽误时间。

林鸿潮：它分几个组，一个总的指挥部，一把手作为指挥长，会有几个副指挥长，副指挥长一般会兼一个组的组长，副指挥长就是分管的副职，比如五六个组，这个组可能有几个部门，那个组有几个部门，凑起来才是比较多的部门。有人负责物资，有人负责防疫，有人负责维护社会稳定，有人负责新闻媒体宣传。

《财经》：这个疫情在武汉爆发前，疾控系统和部队在武汉搞了一个应急演习，但是为什么演习并没有在这次发挥作用呢？

林鸿潮：应急演习通常是假设一个一般情景，是一个规模不大的事件，它很少假设一个极端情景。如果假设一个大规模事件，整个社会系统都动员，老百姓都要参与，不会轻易有这么大的阵仗，倾全市之力，花很多钱不说，还折腾得够呛。地方上一般不会这么搞，大多数演习都是假定一个小事件。
如何与公众进行风险信息沟通


《财经》：怎么才能形成一个及时准确的信息发布和风险沟通机制？

林鸿潮：这是值得思考的问题，对于突发事件的信息，政府希望管控是一种本能。因为政府行使的公权力具有垄断性，对于信息，尤其是涉及到危机的信息，肯定也希望垄断信息源。政府对信息管控的逻辑是什么？政府得到信息后，先在体系内研判，直到有决策权的某个层级根据信息做出决策。在没有触发那个决策点之前，基本是封闭的。

但是这种模式存在一种严重的风险，信息可能在传递过程中中断了，或者到某一层级后被捂住了，或者说决策者判断失误了，误判了或者迟延了。怎么完善？比较现实的办法是把政府系统内的决策重心下移和分散。

我解释一下。对于危机信息，从获得信息到发出预警，有两种模式：一种需要研判，一种是自动的。由于自动化系统有很多信息终端节点，人为不可以切断它。比如地震，已经有机构在国内铺设了速报预警系统，监测到地震纵波就发出警报信号，利用纵波和横波之间几秒到十几秒的时间差来避险。由于它是自动化的，这个时间短到不可能向政府汇报、研判，而是自动启动警报。这种自动化系统可以接入到每家每户的电视、手机，还有小区广播，这个时候也没有人可以切断。包括山体滑坡，现在也能达到分钟级的速报预警。

《财经》：您怎么评价目前中国的应急预警体制？

林鸿潮：很多地方还是信息收集上来后层层上报，层层研判，专家会商，然后再对外宣布采取紧急措施。目前的决策中心是单一的，而且决策的层级很高，决策点集中，就会出现刚才讲的那些问题。

因此，法律上应该把决策的责任下移。举个例子，这次新冠肺炎疫情爆发前，武汉去的第一批、第二批专家没发现“人传人”，为什么第三批的专家去的时候就公布“人传人”呢？一个重要原因是别的省份也出现病例了，别的省份已经出现人传人的问题。这意味着什么？意味着别的地方已经能够做出判断了，不需要依靠武汉这里的信息判断了。武汉否认也罢、承认也罢，已经没有意义了。说白了，别的地方已经成为另一个决策中心了。

通过这件事也说明，决策点进一步下移，进一步分散有利于信息的透明和决策顺畅。如果法律要求每一个区县有不明原因的疾病时，就有责任启动预警，比如说，武汉的江汉区想捂这个事不想报，他虽然知道他有这个责任，比较害怕，他报到武汉市再说，武汉市可能还报到湖北省再说，但是关系不大。因为武昌区也可能有病例出来了，汉阳区也发现了，这个时候会不会他们都犯错误，都冒着法律风险不报？他们都请示上面再说呢？这种串通的可能性就很小。你不报，他可能报，他就会想：“我不报，别人报了，将来被动、担责，我还是报吧。”

《财经》：决策下移也起到相互监督的作用。

林鸿潮：是的，虽然还在政府系统内，但是由于决策重心下移，决策点分散了，信息被中断、被隐瞒、被扭曲的可能性大大降低了。也避免造成社会恐慌，公众就不会搞得一惊一乍的。

这次疫情中，开始公众很慌乱和迷茫，但是，度过初期的慌乱之后，政府的风险沟通能力慢慢显示出成效了。一旦出现谣言，有了更多辟谣的渠道，也比较及时。并且善于运用专家资源做风险的沟通。你会发现政府官员出来亮相少了，专家或者至少是专家型官员出来讲的多。因为借助专家，色彩相对中性，以专家的独立性、专业性，容易获得公众的认可。这其实就是风险沟通上的进步。

我建议要坚持关口前移、重心下移、属地为主、“块”重于 “条”等应急管理的基本原则，这是我们在无数次危机应对中付出巨大代价所取得的基本经验。但是，我们在法律上对这些经验贯彻得还不够，此次疫情后要着手解决这些问题。
建议尽快制定紧急状态法


《财经》：通过这次疫情，您对以后的应急管理建设有什么建议？需不需要建立一个集中统一的常设指挥机构，像你说的应急办那样的机构？毕竟现在的联防联控应急指挥是临时机构。

林鸿潮：我是研究法律的，也研究应急管理，但我主要还是侧重从法律的角度来谈应急。关于完善应急管理体系，我认为这次是一个非常重要的教训，这么大的教训我们还不能举一反三，没有利用它把整个应急体系完善，那就亏大了。下次如果来的不是传染病，而是别的突发事件，靠常态机制这套体系还是不成。

2007年，中国因非典疫情教训而制定了突发事件应对法，确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则，但这些符合应急管理基本规律的原则并没有在我国的应急法律制度中得到坚持，一些领域的应急单行法还保持着部门为主、“条”重于“块”的色彩。

应该做一个改革。从法律角度来讲，希望强化政府的综合协调能力是对的。但是，法律上把所有部门的应急职能全打通，这是不现实的。我的思路是对不同种类的突发事件进行半综合，在法律上进行半综合。

《财经》：什么是半综合？

林鸿潮：就是说自然灾害的很多共性的东西要统筹综合减灾，要有一套相对综合的体系。关于事故灾难的有一套，公共卫生的有一套，社会安全的有一套，那么再提取出来有没有共同的东西？有。那就是紧急状态制度。2007年，我们制定了突发事件应对法，它想调整所有种类的突发事件全部的应急过程，但最早的时候是想制定紧急状态法。因为，非典的时候隔离了好多人，也征用了好多酒店进行隔离，这些措施平常不能够使用的，它只有在紧急状态下才能干。

我们原来的宪法上没有紧急状态制度，所以2004年修改了宪法，宪法上有了紧急状态，接着要搞一部紧急状态法。后来不搞了，理由是触发紧急状态的时候还是非常少，搞突发事件应对法就可以了，所以就搞成了突发事件应对法，解决不构成紧急状态的突发事件。

它继承了原来紧急状态法的思路，把四大类全部都管起来，但实际上管不好。为什么？因为各有各的规律，各有各的特点。那么要管的话，提取“最大公约数”的结果就是提取一些很原则、很模糊的东西，使得法律可操作性比较差。为了在必要时启动紧急状态，我还是建议要有一个紧急状态法，保证国家应对突发事件的处置措施合法性，既让其能够果断地化解危机，又避免权力被滥用。

《财经》：这次新冠肺炎疫情，国家开始一直没有宣告紧急状态，其实我们很多措施早就达到了紧急状态？

林鸿潮：确实是需要宣告进入紧急状态，但事实上没有宣告。其中一个原因，是我们把紧急状态这个事情搞得门槛太高、太敏感了。就是说要发生很极端的情况，社会动荡不安，甚至威胁到国家政权了才叫紧急状态。这样理解的话，那这么敏感的事情肯定不能轻易宣告，宣告了大家都会很恐慌。

但实际上，这次疫情采取的有些应急措施，按普通的法律已经解释不了它的合法性。但如果宣告紧急状态就可以了，因为紧急状态下很多东西又可以进一步变通了，比如大范围的隔离和封锁，已经不仅仅是针对特定人和特定危险区域。所以，我认为对紧急状态应该有一个脱敏的过程，要把门槛往下移一移。

对于应急管理机构，我认为搞一个超级庞大的、常态化的部门把应急全都统起来，那是不可能的。自然灾害和事故灾难有一些共性，所以统到应急管理部去了，而公共卫生疫情肯定不是日常化的，大规模的社会安全事件也是好多年一回，因此它们的应对机制是不一样的，没有必要把他们拧到一起。

非常态下的机制要有，必须有一个强有力的协调机构。这个东西不是说临时再去成立起来，临时成立有什么坏处？平时大家互相不打交道，联系不多，现在要合作，就会比较乱，有磨合的成本。事情结束了，大家各回各家了，回去以后下次再有事来的不是这拨人了。而且各回各家之后，这个都不是他平时的工作，他也不会想着我要去总结改进，对他来说就是一锤子买卖。

所以，必须要有一个日常的机构负责整体上的沟通协调，它把这个缺补上。是不是回到原来，在国务院办公厅重新设一个应急办，也不行。比较合理的是推广北京市的做法，把原来应急办的职能转移到应急管理局去。应急管理部现在就缺这么一个职能。

应该搞一个国家应急委员会，这个委员会一年可能就开一两次会，但办公室放在应急管理部，日常的跨部门沟通协调工作就能够开展。就像全面依法治国委员会把办公室放在司法部一样，它就把这个日常运作的功能承担起来了。


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沙发
丶浅柠檬 发表于 2020-3-9 14:13:20 | 只看该作者
 
我和林教授有很多的思路切合点，我更偏重于国家综合性的应急专业能力建设上的系统思考。如果有机会能与林教授深入探讨，一定会有更好的收成。我是华氏安全负责人钟小华#应急管理政策法规标准#
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板凳
寒冰百合 发表于 2020-3-9 14:14:16 | 只看该作者
 
决策下移有点博弈论的意思！
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地板
a15997894626 发表于 2020-3-9 14:14:46 | 只看该作者
 
我们有很好的联防联控应急机制，需要通过这次的事件完善各部门的职责，就可以应对这次事件出现的很多问题。
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5#
善变·的·笑 发表于 2020-3-9 14:15:11 | 只看该作者
 
赞同林教授的设立一个高规格的中央应急委员会。
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6#
张世胜 发表于 2020-3-9 14:15:44 | 只看该作者
 
太过死板的条条框框也会束缚人的应急能力，关键还是看管理者的责任担当，要灵活变通！
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7#
有朋无悔 发表于 2020-3-9 14:16:21 | 只看该作者
 
是不是当年讲司考行政法的林老师[大笑]
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8#
Zhuangzipeng45 发表于 2020-3-9 14:16:59 | 只看该作者
 
战争状态下社会的稳定运行。
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