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张 亮
习近平总书记明确指出，建设自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。党的十八大以来，党中央审时度势，提出加快实施自由贸易区战略，国内自贸试验区发展步伐逐步加快，数量不断增加，成效明显。国际形势的日趋复杂对自贸试验区提出了更好要求，未来需要抓住关键环节，促进我国自贸试验区实现更高质量发展。
世界各国普遍重视建设自由贸易区，将其作为促进对外开放的重要举措
根据1973年国际海关合作理事会签订的《京都公约》，自由贸易区是指缔约方境内的部分领土，运入此部分领土内的任何货物就进口税费而言，视为在关境以外，免于实施惯常的海关监管措施。不同国家有着不同的称谓，但涵盖内容基本一致。
20世纪六七十年代开始，随着经济全球化程度的不断加深， 一些发达国家陆续启动自由贸易区建设，数量不断增多。据有关统计，仅到2013年6月，全球已有1200多个自由贸易区。与此同时，自由贸易区涵盖的功能日趋综合。初期的自由贸易区既有以转口和进出口贸易为主的自由贸易区，也有以出口加工为主的自由贸易区，功能相对比较单一，此后两种功能的自由贸易区开始走向相互融合，功能开始拓展。同时，结合自由贸易区发展需要， 一些原料、零部件、半成品和成品也开始可在区内自由进出。经过长时间发展，自由贸易区内的功能更加综合，可以在区内进行进出口贸易、转口贸易、保税仓储、商品展销、制造、拆装、改装、加标签、分类、与其他货物混合加工等。目前，世界上大多数自由贸易区通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能。
自由贸易区的建设有着多方面的效应，特别是在国际化程度加深的背景下，效应随之得到更大程度的体现。先行国家的实践也充分表明，自由贸易区对于区域内贸易发展、生产效率提高和资本积累增加都有着直接推动作用，进而带动区域经济的快速发展，同时，自由贸易区的建设，也对这些国家总体对外开放水平的进一步提升形成了重要促进，加速了融入全球化的进程。
我国自贸试验区的发展不断加快，成效逐步显现
随着国际化进程的不断加快， 中国结合对外开放的新要求，开始高度重视并加快启动自贸试验区的建设与发展。党的十八大提出加快实施自由贸易区战略，党的十八届三中、五中全会进一步要求以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。党的十九大强调要赋予自贸试验区更大改革自主权。国务院及其各部门也出台了一系列支持自贸试验区建设发展改革的具体政策。
在党中央战略的指引下，从2013年9月中国首个自贸试验区在上海挂牌成立以来，我国自贸试验区建设步伐逐步加快，截至2020年9月，我国自贸试验区已经达到21 个，包括几十个片区，已经实现了自贸试验区“沿海、内地、沿边” 的全覆盖，可以说，以自贸试验区建设为支撑，中国对外开放形成了新“雁阵”布局。
随着自贸试验区发展不断走向深入，其影响效应开始不断显现， 一大批制度创新成果推广至全国， 发挥了全面深化改革的试验田作用。据有关统计，仅2019年一年， 国家层面就形成了66项自贸试验区可复制可推广的制度创新成果。其中，投资领域19项，贸易领域7 项，金融开放创新领域7项，事中事后监管领域15项，优化税收征管领域6项，人员便利流动领域12项。同时，自贸试验区在促进进出口和实际利用外资方面发挥了极为重要作用。统计数据显示，2019年，18 个自贸试验区累计新设企业约31.9万家，其中外资企业6242家，进出口总额4.6万亿元，实际利用外资1435.5亿元，以不到全国千分之四的国土面积，实现了全国14.6%的进出口和15. 2%的外商投资。
聚焦关键环节，进一步推进自贸试验区高质量发展
随着国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，作为对外开放的新高地，自贸试验区的发展也面临着更高要求和更多挑战，未来需要多措并举，促进自贸试验区走向更高质量发展。
第一，结合多个维度，进一步聚焦试验区发展重点，是自贸试验区发展的基础前提。结合很多自贸试验区发展的实践来看，发展较为成功的自贸试验区都有着自身明显的特色，自贸试验区可以发展的内容涵盖很多方面，不可能太多任务一起抓，必须更加聚焦，集中力量，打造出特色品牌，才能利于长远发展。在确定发展重点方面，至少需要考虑以下几方面：一是目前国家批复的各个自贸试验区的总体方案中，对于总体以及不同片区的目标定位均有着明确要求，必须将国家的功能定位要求作为首要遵循。二是紧密结合国内外发展的态势，深入分析产业或项目发展的空间，本着顺势而为原则，确定发展重点。三是紧密结合已有的发展基础，已有的企业项目，哪些是需要加快发展的，哪些是需要进一步优化提升的，哪些是需要改造的。另外， 除了借鉴和总结国外自由贸易区发展的经验和教训外，也应充分考虑国内自贸试验区发展的已有经验和教训。
第二，高度重视制度创新这一核心，将自贸试验区建成制度的策源地，为自贸试验区发展提供根本推动力量。制度创新在自贸试验区建设中具有重要作用，一定程度上，可以说是其核心竞争力所在。习近平总书记明确指出，自贸试验区建设的核心任务是制度创新， 要使制度创新成为推动发展的强大动力。并且进一步要求，自贸试验区应形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自贸试验区建设成为新时代改革开放的新高地。国内自贸试验区，未来应更大力度地推进制度创新这一核心任务，增强对于高端要素的吸引力。具体来看，在推进自主创新方面，应通过推进创新体制改革，更好推动在科技创新上出更多成果； 加强投资的负面清单制度，加强对于国际规则的对接，提高投资便利化水平；借鉴国内外已有经验， 加强海关和检验检疫以及分类监管等贸易监管制度建设，提升贸易便利化；推进金融制度改革创新，吸引资本和金融机构进驻， 促进金融服务业发展，更好服务实体经济；加强对于市场发展的事中事后监管，促进公平竞争，营造良好营商环境等等，这些都是制度创新的重点。
第三，加强与腹地联系，着力实现区域联动发展，为自贸试验区发展走向深入提供重要支撑。自贸试验区仅仅从国家批复的面积看并不大，但是，试验区的发展不能仅仅拘泥于这一面积范围。从自贸试验区发展的路径以及很多地方的经验来看，自贸试验区的发展离不开腹地经济的强有力支撑。只有做好与腹地的良好互动，才能实现更为可持续的发展。具体来看，一方面，要加快自贸试验区不同片区之间以及与其他区域板块联动发展， 让更多有带动能力的企业和优质项目享受自贸区政策红利，有效促进这些企业更好更快发展，从而能够发挥自贸试验区更大范围的带动作用。另一方面，自贸试验区在谋划发展的过程中，必须依托腹地区域的发展基础和优势条件，做到为我所用，进一步优化布局试验区发展的产业链、供应链、价值链，把这些优势和基础，真正做成自贸试验区发展的坚强后盾。
第四，以服务国家战略为重要任务和契机，推进建设对外开放合作的载体，为自贸试验区发展提供平台支撑。自贸试验区本身承载着国家深化改革和开放合作平台的作用，同时很多自贸试验区所在的区域也叠加承担着很多其他的国家战略，应充分发挥这些国家战略的政策优势，进一步加强优化整合，结合已有的新兴产业、技术创新等基础，以及很多企业总部所在地，打造一些具有特色的对外开放合作的载体，既是促进资源要素积聚的需要，也是提升影响力的重要举措。
第五，应对标国际高标准，优化营商环境，为自贸试验区发展提供重要保障。试验区其中的一个重要目标就是通过政策优惠和监管， 营造符合国际惯例的国际化商业环境，因此营商环境建设是保障自贸试验区发展的重要条件。各个自贸试验区应对标建设国际一流营商环境的要求，围绕法治化、市场化、便利化、国际化的一系列目标要求，找出自身不足，有针对性加以改进。
作者系中国国际发展知识中心副主任、研究员
本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第12期
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