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[问答] 《旧金山和约》与民进党的台独主张

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者忍影火 发表于 2022-6-5 10:22:55 | 只看该作者 打印 上一主题 下一主题
 
今年是《旧金山和约》生效70周年。台湾民进党当局通过举办特展、召开研讨会等方式，并由“副总统”、“立法院长”亲自出马，宣传其台独主张。
根据台湾媒体的相关报道，游锡堃等人陈述的台独主张，其要点有三：一是二战后的台湾归属应以《旧金山和约》和《台北和约》为依据。二是在《旧金山和约》中，日本放弃了对台湾的权利，但和约没有规定台湾的主权归属，致使台湾处于归属未定状态。三是根据主权在民原理，台湾主权属于台湾人民。对上述观点，本文试作分析。
一、关于《旧金山和约》的效力
上述台独主张是建立在《旧金山和约》基础上的。而北京认为，台湾属于中国的国际法上的依据是《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降书》，《旧金山和约》非法、无效。对此，有必要再作分析。
《旧金山和约》是《对日和平条约》的通称。1951年9月，由美国主导，美、英、法、苏等51个第2次世界大战中的战胜国与战败国日本在美国旧金山市举行对日和会。中国的两个政府都没有受邀参会。和约签署时，苏联等3个社会主义国家因不满条约的部分内容拒绝在和约上签字。签署的48个战胜国中，哥伦比亚、卢森堡、印尼未获本国议会批准。
此时中国存在两个政府：中华人民共和国政府和“中华民国”政府，且两个政府都声称自己才是代表中国的唯一合法政府。“中华民国”是《开罗宣言》和《波茨坦公告》的签署国，也是当时联合国的5个常任理事国之一，但在签署《旧金山和约》时并没有受邀参与。中华人民共和国刚成立不久，属于以苏联为首的社会主义阵营。当时与中华人民共和国政府建立外交关系的国家有19个，主要是社会主义国家。1950年朝鲜战争爆发后，美国以“协防台湾”为由，派海军第7舰队进驻台湾。中国则出兵支援朝鲜，在朝鲜战场与以美国为首的“联合国军”作战。和约签署时，朝鲜战场上的和谈已经开始，但战争仍未结束。对日和会就是在上述背景下召开的。美国主张邀“中华民国”参会。苏联等社会主义国家反对。英国于1950年1月即承认了中华人民共和国，也反对“中华民国”参会。最后美英达成妥协，中华人民共和国政府和“中华民国”政府均不受邀。
1951年9月8日，《旧金山和约》签署。中华人民共和国政府当即声明不承认该和约，并在同年9月18日再次声明：“《旧金山和约》由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是非法的、无效的，因而是绝对不能承认的”。这个关于《旧金山和约》非法、无效的政治表态，一直延续至今。
北京认可的关于台湾属于中国的法律文书是《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降书》。
1943年11月，同盟国在第2次世界大战中已取得决定性胜利，值此，美国、英国和中华民国三国首脑在埃及开罗就协调对日作战以及战后如何处置日本等问题进行协商，签署了《开罗宣言》。宣言中说：“三国之宗旨，......；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；......”
1945年7月，在同盟国已战胜纳粹德国而日本拒绝投降的形势下，美国、中华民国和英国发布《促令日本投降之波茨坦公告》。苏联在同年8月对日宣战后加入该公告。公告第8条的内容是：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”
在美国向日本投放两颗原子弹后，日本宣布投降，并于1945年9月2日在各主要同盟国代表的见证下签署《日本投降书》，其中有承诺“切实履行波茨坦宣言之条款”。
上述三个法律文书都具有国际法上的效力。《日本投降书》被收录于《联合国条约集》。1945年10月生效的《联合国宪章》第一百零二条规定：“一、本宪章发生效力后，联合国任何会员国所缔结之一切条约及国际协定应尽速在秘书处登记，并由秘书处公布之。二、当事国对于未经依本条第一项规定登记之条约或国际协定，不得向联合国任何机关援引之。”可见，《日本投降书》具有联合国任何机关得以援引的效力。虽然《开罗宣言》和《波茨坦公告》没有被《联合国条约集》收录，但因二者与《日本投降书》内容上的关联，其有关内容得以被援引，而使之具有和《日本投降书》相当的法律效力。
基于有约必守的诚信原则，各国政府在国际上的承诺对本国政府有拘束力。但从法律形式看，《投降书》是日本国的单方声明，主要同盟国的签字起见证作用；《开罗宣言》和《波茨坦公告》是日本投降之前主要同盟国家对日本国的政策声明。国际法上的法律行为和国内法上的法律行为的原理是一样的：双方就某一问题的分别承诺，还要最终落实到由双方共同签署的协议上来。战争结束后，战胜国与战败国的关系以双边协议的形式加以固定，也是国际习惯法。所以，即便上述三个法律文书具有法律效力，二战胜利后，同盟国对战败国日本的约束，还是要以双方共同签署《对日和平条约》最终完成。
北京没有参与和约的拟制和签订因而这个和约非法、无效——这固然表明了其所持立场及政治观点，但从法律语言的视角看，则表述不够严谨。
《旧金山和约》的签约方分为战胜国和战败国。日本为战败国，如果没有日本签署，这个和约当然无效。但战胜国有50余个，虽然中国的两个政府都没有参加，苏联及另外两个社会主义国家拒绝在和约上签字，但美国是同盟国的核心国家，为盟军总司令所在国，在对日作战、促使日本投降中发挥了关键作用。和约有美、英、法等48个战胜国与作为战败国的日本签署，再结合上述签约背景看，和约的签署程序并无重大瑕疵。
《旧金山和约》的主要内容是规定日本的战争责任以及战后重建，包括确定日本的领土范围——这是关乎周边国家利益、容易引发争议的内容。苏联等3个社会主义国家因为不满和约的部分内容拒绝签署。中国的两个政府以及韩国、朝鲜没有受邀参会，不能参与和本国利益相关条款的拟制。有学者认为这为战后日本和苏联、中国、韩国的领土纠纷留下隐患。但是，对日和会不是日本和周边国家解决历史上形成的领土纠纷的会议。如果利用日本战败的机会，强行让日本放弃与周边国家有争议、但这些争议的形成和二战无关的领土主权诉求，则不符合国际法上的公平原则。因此，即便北京或者台北参会，也不可能在这次会议上明确钓鱼岛归属中国。
美国从和约中获得重大战略利益，包括对日本冲绳岛的驻军权以及一定期限的施政权。和约也适度关照了日本的需求。但纵览和约的全部内容，其在相关国家利益的权衡上虽有偏颇，也还没到显失公平的程度。
虽然中国没有参会，但和约并非没有考虑中国利益。和约中也有有关中国的专条规定，比如第2条的相关内容，以及第10条：“日本放弃在中国之一切特权与利益，包括由于1901年9月7日在北京签订之最后议定书及其所有附件、补充照会与文件所产生之一切利益与特权，并同意就日本方面而言，该议定书及其所有附件、照会与文件概行作废。”第21条：“虽有本条约第二十五条的规定，中国仍得享有第十条及第十四条甲款二项所规定的利益”。
大陆学者通常认为，和约有关台湾归属的内容与《开罗宣言》相抵触，这样的理解并不正确。此问题容后再作分析。
在多边协议中，协议或者其中的某些条款对一方没有拘束力，不等于对其他各方都没有拘束力。苏联等国家没有在和约上签署或者签署后没有得到国会批准，和约对这些国家没有拘束力。但对包括日本在内的46个签署生效国仍然有拘束力。
条约整体有效和部分条款无效并不矛盾，或者说，部分条款无效并不必然导致整个条约无效。认定协议或者其中的某些条款是否无效，和认定协议或者其中的某些条款对某一方是否有拘束力，二者的法定条件并不相同，不可混为一谈。
1952年北京对《旧金山和约》表态时，还需考虑苏美两大阵营对立的因素。个中原委也一定相当复杂。
综上，和约在程序和内容上虽有不尽如人意之处，但都不足以导致和约无效。中国当时的两个政府没有参与和约的准备、拟制和签订，可以主张和约对中国没有拘束力。和约对战败国日本有拘束力，中国也可以依据和约内容主张中国权益。
二、《旧金山和约》中有关台湾归属的内容
和约第2条“领土放弃”中，有“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求”的内容。这个内容表明了什么？各方理解不尽相同。
台湾属于中国，史实清晰。在日本侵占之前，台湾属于清朝，并非无主土地，否则日本也不会利用侵华战争胜利的机会，强迫清朝政府割让台湾。如果是无主土地，直接占有就好了。
作为第二次世界大战的战败国，日本于1945年9月在向同盟国投降的《投降书》中已承诺履行《波茨坦公告》。但在1951年9月签署《旧金山和约》时，中国有两个政府，且两个政府都声称自己是中国唯一合法的政府。如果条约中不用“放弃”而用“归还”，那就要写明归还于谁，是中华人民共和国还是“中华民国”，对此与会各国无法达成共识。
日本是通过使用武力，胁迫中国签订《马关条约》割让台湾的。从法理上说，对这样的不平等条约，中国有主张撤销的权利。1980年1月生效的《维也纳条约法公约》规定：“条约系违反联合国宪章所含国际法原则以威胁或使用武力而获缔结者无效。”虽然该公约的效力不溯及既往，但因胁迫而签订协议者，被胁迫者对该协议有撤销权，是公认的法律原理。协议被撤销和协议无效，其法律后果是一样的。二战爆发后，中华民国政府于1941年12月9日发布《对日宣战布告》，声明“所有一切条约、协定、合同，有涉及中、日间之关系者，一律废止”。上面所说的“所有一切条约”也包括《马关条约》。
1945年日本战败投降，中华民国政府依据《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本投降书》以及盟军最高统帅部发布的第1号命令，派军队去台湾接受日军投降，并接管了台湾。此举表明台湾主权已由中华民国收回。《旧金山和约》中日本“放弃对台湾权利”只是对既成事实的事后认定。
和约中日本对台湾等“领土”使用“放弃”而不使用“归还”或者“返还”，也反映了日本文化的特点。二战后，日本官方对日本的战争责任总是遮遮掩掩，不肯认罪。“返还”和“放弃”作为法律术语，其性质是不同的。“返还”是必须承担的责任，而“放弃”是自行选择的权利。从日本人战后对其战争责任的态度推测，其在和约商谈中当拒绝使用“返还”，即便中国人当时参会，和约仍然会使用“放弃”一词。其后的《台北合约》已经对此作了印证——使用的仍然是“放弃”而非“返还”。
当然，如果和约中仅有日本放弃对台湾的权利，而没有表明台湾归属于谁，就法律文书而言是不严谨的，在法律程序和法律形式上也是不完备的。但和约第26条的规定弥补了上述缺陷。第26条规定：“日本准备与任何签署或加入1942年1月1日联合国宣言，且对日本作战而非本条约签字国之国家......订立一与本条约相同的或大致相同之双边条约”。按此规定，日本应当和中国单独签订和平条约。日本和中国的哪个政府签约，和约把决定权交给了日本。此时中华人民共和国政府刚成立，日本和“中华民国”还保持着外交关系，“中华民国”政府还占据着联合国中的中国席位，“中华民国”政府仍然在国际社会中代表中国。即便不考虑美国政府的施压，日本国政府选择和“中华民国”政府签订和约，按国际法规则也无不当。
1952年4月28日，在《旧金山和约》生效的当日，日本国政府和“中华民国”政府在台北签署了《中华民国与日本国间和平条约》（通称《台北和约》，该条约当年8月5日双方换文生效。
该约第二条规定：“ 兹承认依照公历一千九百五十一年九月八日在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约第二条，日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求。”
第四条规定：“兹承认中国与日本国间在中华民国三十年即公历一千九百四十一年十二月九日以前所缔结之一切条约、专约及协定， 均因战争结果而归无效。”
第四条规定的“一切条约”当然也包括《马关条约》。
协议无效的法律后果之一就是返还因其所得，或称物归原主。《马关条约》无效的法律后果是日本将台湾的治权返还中国。特别强调一下：日本返还的是管治权而不是所有权，因为《马关条约》自始无效，日本从未拥有过台湾的所有权。也就是说，台湾属于中国，并不因中日双方签订了《马关条约》而改变或中断。至于说日本返还的是“治权”还是“主权”，这取决于对主权概念的界定：如果“所有权”包含于“主权”之中，那么日本返还的是治权而非主权，台湾的主权一直属于中国。笔者认为，主权等同治权。如此，则可以说日本返还的是台湾的主权，而台湾的所有权一直未变。（可参见笔者文章《主权概念及相关问题研究》）
第四条规定不尽如人意之处是笼统地把“ 一切条约、专约及协定”无效的原因表述为“战争结果”。众所周知，《马关条约》是在日本武力胁迫下清朝政府才被迫签署的。但作此表述可归因于上面所说的对战争拒不认罪的日本文化。此表述对于《马关条约》无效的法律后果并无影响。
《台北和约》生效后，关于台湾归属以及《旧金山和约》中台湾主权（治权）回归中国的法律程序归于圆满，没有留下任何台湾法律地位未定的空隙。
美国杜撰所谓“台湾法律地位未定”，是为朝鲜战争爆发后美国海军第7舰队进驻台湾编造法律依据。随着1971年中美邦交的正常化，美国不再提及这个编造出来的理由。
三、台湾主权属于台湾人民吗？
台独人士主张，因为《旧金山和约》未规定台湾主权之归属，台湾地位未定；根据主权在民原则，台湾主权属于台湾人民。这个推论在逻辑上是站不住脚的。如果把所有权纳入主权范畴，那么“台湾主权属于台湾人民”就是台湾的所有权属于台湾人民。但是，这个结论的前提条件是台湾地位未定，也就是台湾不属于中国。可如前所述，这个前提条件根本不成立。否定了前提当然也就否定了结论。关于此问题的详细论述可参见笔者文章《大陆和台湾同属中华》，在此从略。


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