“印太经济框架”不可能将中国从区域供应链中剥离 张洁:“印太经济框架”(IPEF)提出已有一年半了,14个国家正式加入,2023年5月在美国底特律召开了部长级会议,达成加强芯片、关键矿物等基本材料供应链的协议。这个协议的目的是减轻有关国家对中国的供应链依赖,反映出拜登政府倡导IPEF的真实意图之所在。但是,IPEF合作究竟能推进到何种程度,能否满足美国把中国从自己的供应链中剥离出去的需要,美国恐难完全遂愿,其效果取决于IPEF的自身整体进展,也取决于中国在区域经济和产业链运作当中的韧性到底有多强。在此方面,中国要有信心。
新加坡国立大学最近对IPEF做了一个初步评估,称菲律宾、越南等东盟国家对IPEF作为区域合作新平台的出现总体持欢迎态度,认为加入IPEF有助于本国促进就业、引进技术,助推经济的可持续发展,这与东盟在2019年发布的《东盟印太展望》目标总体相契合。但是,另一方面,无论美国怎么拉东盟,东盟国家从切身利益出发,对区域价值链重构有两大基本要求:一是尽量缩短供应链长度而不是把它拉长到需要“跨太平洋”;二是实现数字化,与数字经济的大趋势完美整合。而在这两方面,中国有着地缘和技术优势,将继续在东南亚乃至整个东亚的生产和市场网络中处于核心地位。
再具体分析中国与东盟国家的贸易结构,尽管美西方舆论在不断唱衰双方合作,炒作供应链“逃离”中国转向东南亚的信息,但实际情况恐怕比我们自己想象的要好。比如,中国产新能源汽车在东南亚市场上的占比就已达到70%左右。而近年《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)及中国与东盟一些国家双边自由贸易协定升级版的落地,为双方经济关系和区域产业链保持高度黏性提供了制度保障。当然,不能否认中国与越南、马来西亚等东盟新兴工业化国家在供应链的某些具体环节上存在竞争关系,但也要看到,东盟内部的数字化发展水平差异是很大的,中国仍有较大空间与之保持梯次互补关系。 樊吉社(中共中央党校〈国家行政学院〉国际战略研究院副院长、研究员):IPEF是美国发起的一个松散的区域经济合作安排,没有一个具体的框架协议要求成员国签署,想加入就加入,如果不想全面参与,美方列出了四个“关键支柱”,即,“互联互通的经济(贸易)”“有韧性的经济(供应链)”“清洁的经济(清洁能源)”以及“公平的经济(反腐败)”,成员国想侧重参加哪个领域的合作就可侧重参加哪个领域的合作。所以,我们看到,目前进展最多最实的还是第二根支柱“有韧性的经济(供应链)”。
美方对IPEF的设计反映了其“印太战略”的整体风格:强调规则,但架构松散,方式灵活,不受制于特别清晰的法律文件或条约协议约束,更多是根据不同的议题形成不同的任务组合。这种风格与美国传统意义上的军事集团或同盟条约是很不一样的,更像是一种“志愿者联盟”(coalition of the willing),参与方无须在所有问题上都达成一致,而是在某项或某些拥有共同利益的议题下开展合作、各取所需。这表明,美国在过去十多年中对国际形势变化有着自己的评估,已经意识到基于共同价值观的阵营化安排很难在亚洲再出现,绝大多数地区力量也很难在中美两个全球大国之间完全舍此就彼,因而选取了一种相对灵活务实的地区战略模式。
“印太战略”发展到现在,已经成为打通美国所有对外战略——国家安全战略也好,国防战略也好,地区战略也好——的“连接器”。从某种意义上讲,美国的“印太战略”虽然并不等同于美国的全球战略,但与后者有众多交集,拜登执政后美国各项涉外政策的出台都直接或间接与“印太”有关,甚至从属或服务于“印太战略”。这就引申出另一个问题:在美国的“印太战略”当中,美国到底扮演着什么样的角色?目前拜登政府的做法令人联想起奥巴马政府当年对美国地区角色的界定——“幕后领导作用”(leading from behind),也即,做大做强盟友伙伴及其合作网络,让它们打先锋,在地区事务中发挥更大作用,美国提供支持和帮助。美国似乎要做一个新型的离岸平衡手,目的是要在中国周边营造一种约束性的环境氛围。拜登政府在其“印太战略”报告中明确表示“美国不寻求改变中国”,事实上中国也不是美国想改变就能改变得了的。拜登政府转而强调要“形塑中国周边战略环境”(shape the strategic environment around China),“印太战略”体现了美国战略思维的转变:不与中国正面冲突,重点打“外线”,让中国在中国以外的地方处处受到掣肘。 李晨:冷战时期,欧洲是美国对苏竞争的“首要战区”。虽然奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略,但当时欧洲和中东仍是美国的“首要战区”。川普和拜登两届政府的“印太战略”最终确认了“印太”地区(以亚太为主)是美国新一轮全球大国竞争战略的“首要战区”。这表明,美国愿在亚太地区有长期地投入和动员,为此可以付出巨大代价,甚至承担危机和冲突的风险。
美国在“首要战区”内部的目标和手段都是复合型的,也受多重因素影响,不断动态调整,无法通过战略规划和构想文件定型。在冷战生成的最初三年内,美国对苏联的战略发生过两次重大调整。同一时期的美国对欧洲战略,也由“杜鲁门主义”有限动员和有限介入,“马歇尔计划”对欧洲经济社会问题做出强有力反应,最终发展到成立北大西洋公约组织,对盟友正式承担安全义务。直到20世纪60年代后期,北约才确定要对苏实施“前沿防御”,并将整个西德纳入北约防御范围之内。20世纪80年代中后期,美国和北约认定其常规军事力量能够有效抗衡苏联。冷战缓和阶段美苏双方在欧洲互谅互让,共同承认新的安全秩序,也非冷战初期的决策者们可以想象。现在美国的“印太战略”也面临类似的问题。从川普到拜登,确实在“小步快走”:川普政府明确大国竞争的战略导向,拜登政府根据“21世纪的战略环境特点”对这一导向进行优化,借助新冠疫情和乌克兰危机的冲击推进对主要盟友伙伴的动员。然而,把一种长期战略构想付诸现实,往往需要以十年甚至数十年为基本时间单位。美英澳核潜艇合作规划就以30年为期。当前设定的目标能否实现,眼下的有利态势能否长期维持,都不是美国一家说了算的,甚至也不是美国与其核心盟友伙伴一道说了算的。(未完待续)