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[头条] 经济外交广角镜·第15期｜清零伊朗石油出口：美国意欲“一剑封喉”？

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123萝卜糕 发表于 2019-4-29 03:30:34 | 打印 上一主题 下一主题
 
李巍，中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员，研究方向为国际政治经济学、中国经济外交、美国国际经济政策。

宋亦明，中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员，研究方向为美国能源政策、中国能源外交。

参考消息网4月28日报道4月22日，美国政府宣布将不再对允许部分国家和地区从伊朗进口石油的豁免许可进行展期，试图以此封堵伊朗出口石油换取外汇的最后渠道。

国务卿蓬佩奥当日在对媒体发布的声明中指出，为了将伊朗石油出口压缩至历史低点，美国政府正在开展一项精准的施压运动，对此“美国不会再向现有的伊朗石油进口者发布任何额外的大幅减量豁免（Significant Reduction Exceptions）”。他还警告“任何与伊朗有来往的国家或实体都应该尽到职责、谨慎行事”。同日，白宫也发布了声明，除了抨击伊朗政府的各种“卑劣行径”外，还特别强调了川普总统不再展期豁免许可和通过此举将伊朗石油出口彻底归零的决心。

美国政府此次升级对伊制裁是本月内继宣布制裁伊朗伊斯兰革命卫队之后的又一次“重拳出击”，并且将逐渐升级的对伊制裁推向了近年来的最高潮。此次美国政府宣布不再展期豁免许可，更是试图对伊朗“一剑封喉”。

美国升级对伊制裁，“高压政策”全面回归

对《伊朗核协议》怨念久已的川普彻底逆转了奥巴马总统执政时期的美国对伊政策，自2018年起逐步升级对伊制裁。

2018年1月12日，川普宣布最后一次展期对伊朗金融与能源行业采取严厉制裁的豁免许可，并要求《伊朗核协议》各签署国在规定期限内重新改进该协议，否则美国将退出该协议。5月8日，川普宣布美国单方面退出《伊朗核协议》并宣布美国政府将分别于90天和180天之后开启两轮对伊制裁。8月6日，川普签署行政命令，启动了主要针对伊朗金融行业的第一轮制裁。此轮制裁除了禁止伊朗政府购买美元、开展黄金交易外，也将参与伊朗基金交易、贵金属贸易等的第三方列入制裁之列。11月4日，主要针对伊朗能源产业的第二轮制裁生效。此轮制裁将与伊朗开展能源业务、与伊朗国家石油公司开展商业合作等的第三方纳入制裁范围，由此美国政府完全扼住了伊朗经济的命门。

在美国政府开展第二轮制裁的同时，也曾给伊朗政府留有一线生机，即批准了中国大陆、中国台湾、印度、希腊、意大利、日本、土耳其和韩国从伊朗进口石油的制裁豁免许可，允许上述8个国家和地区在6个月的时间内仍能够从伊朗进口石油。

然而当前6个月的豁免即将期满，美国政府宣布不再展期。按照美国国务院负责伊朗事务的官员布莱恩·霍克解释，美国政府之所以曾批准豁免许可，一方面是因为伊朗石油的主要进口国需要时间重新配置石油进口，另一方面则是为了避免国际石油市场出现巨幅波动，当前不再展期豁免则是因为伊朗石油的进口国和国际石油市场都已经“做好了准备”。

实际上，此次美国对伊制裁并非新政策、新行动，而是对伊高压政策的复活和回归。里根政府早在1987年就宣布全面禁止从伊朗进口商品；克林顿政府自1995年起实施对伊朗能源产业投资的禁令并且全面禁止两国间一切贸易和投资合作；小布什政府于2004年在美国财政部设立了恐怖主义与金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence），以此为制裁外交的“排头兵”，全面强化对伊制裁；奥巴马政府在2010年一方面推动通过了《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》，全面制裁伊朗和与伊朗有关的第三方，另一方面则推动联合国通过1929号决议，动员各国一同全面制裁伊朗。

此次美国对伊制裁并未出台新的政策，而是以行政命令的方式重新执行《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》，分阶段恢复在《伊朗核协议》签署后停止执行的十余项制裁措施。需要指出的是，即便在《伊朗核协议》签署后，美国政府也未曾解除对伊朗的“初级制裁”（违法主体或行为与美国直接相关），而只是基本解除了“次级制裁”（违法主体或行为与美国不直接相关）。然而在川普政府的推动下，波及面更广的对伊“次级制裁”也完全恢复了。

当前，美国对伊制裁的授权和实施机制已非常成熟，换句话说，美国对伊朗的“封喉之剑”早已磨得锋利无比。在立法授权层面，美国国会已经通过了《伊朗制裁法案》《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》《减少伊朗威胁和保障叙利亚人权法案》等多部法律，为美国对伊制裁提供了国内合法性。

在行政授权层面，川普签署的13846号行政命令恢复了先前多项对伊制裁行政命令，在行政机构内部充分授权实施对伊制裁。在制裁实施层面，美国国务院、财政部、商务部、国防部、国土安全部、司法部等均曾参与对伊制裁。其中美国财政部作用最为突出，其下属的恐怖主义与金融情报办公室和海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control）负责制裁政策的设计、评估、实施、情报收集和解释，在对伊制裁中发挥着扛鼎之用。

总的来看，美国对伊制裁已高度机制化，其授权网络细密、执行机构专业，由此使得伊朗在应对美国制裁时付出了极为高昂的成本。

制裁效果渐显，伊朗石油出口全面下挫

伴随着美国对伊制裁从口头威胁演变为落地实施，特别是近两年来对伊制裁的逐步升级，制裁的效果也在逐渐显现。2018年下半年，国际能源公司间掀起了一轮“逃离伊朗”的浪潮，意大利能源巨头埃尼公司表示将遵守美国制裁，在制裁生效前停止与伊朗公司的商务往来；法国能源巨头道达尔宣布退出南帕斯气田的开发，致使这一明星工程前途未卜；印尼国家石油公司暂停与伊朗公司签署商业合同；欧洲多家中小型石油公司也开始减少甚至终止与伊朗政府和企业的各类合作。有研究显示，《伊朗核协议》签署后伊朗政府与能源企业同外国能源公司共签署了54份合作意向协议，涉及石油开发规模高达280亿桶。然而，这些协议中绝大多数将会因为美国的制裁而夭折。

美国对伊制裁的效果在数据上体现得更为明显。《伊朗核协议》签署后，伊朗石油出口很快从每日100万桶攀升至200万桶。然而自2018年8月美国对伊制裁正式生效起，伊朗石油的产量和出口量均出现了明显的下降趋势。欧佩克的数据显示伊朗石油产量在2018年第二季度达到了每日382万桶的历史高点，而在第三季度就转而下降。2018年9月伊朗石油产量尚能维持在每日345万桶，然而经过连续6个月的持续下跌，这一数字在2019年3月仅为每日270万桶。

伊朗石油的出口现状同样惨淡，其石油出口规模在2018年8月就已降至每日183万桶，相较于当年4月的高点已下降了约28%。有专业机构预测2019年伊朗石油出口将在2017年的基础上下降每日130至175万桶，这一数字已相当于伊朗石油出口最高值的50%至65%。

制裁“外溢”，中伊能源合作再遭波及

美国对伊朗的历次制裁都“殃及池鱼”，中国与伊朗的正常能源合作也难免被波及。总的来看，美国此次力求清零伊朗石油出口的制裁将会对后者造成重大打击，但此举对世界石油价格和石油供应的冲击总体可控。特别是，美国政府已经动员阿联酋、沙特等产油国填补伊朗石油出口下降所带来的世界石油供给缺口。

当前，真正需要警惕的并非美国清零伊朗石油出口所带来的负面影响，而是美国精准有力而又肆意妄为的“制裁利剑”。除了伊朗之外，近年来俄罗斯和委内瑞拉这两大重要的能源生产国也因美国的制裁而出现动荡之势。显然，如何有效应对美国经济制裁并研究其制裁机制的设计和运转才是当务之急。


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标签：经济经济外交外交广角镜清零

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